Medidas Cautelares Internacionais: todos podem pedir
Sexta-feira, 26 de agosto de 2016

Medidas Cautelares Internacionais: todos podem pedir

No direito processual internacional há o que chamamos de medidas de urgência. Essas medidas encontram-se dentro de uma vasta tipologia, e podem ser cautelares, provisórias, de proteção, interinas (interim measures), e consistem em uma garantia jurisdicional de caráter preventivo, mas não só.

O art. 41 do Estatuto da Corte Internacional de Justiça prevê medidas provisórias. Remanescia discussão doutrinária sobre seu caráter vinculante ou não. No ano de 2001, no caso “La Grand”, decidiu-se que eram vinculantes. Tais medidas, no âmbito da Corte Internacional de Justiça, têm por finalidade assegurar que a sentença não seja prejudicada por ações das partes [1].

Já para o sistema interamericano de direitos humanos, tem-se o art. 63 (2) da Convenção Americana, que prevê a adoção de medidas provisórias que considerar pertinentes por parte da Corte Interamericana em casos de extrema gravidade e urgência para evitar danos irreparáveis às pessoas. Tais medidas podem ser adotadas quer no bojo de um caso submetido à sua apreciação, quer a pedido da Comissão Interamericana, a depender da gravidade, antes mesmo da submissão do caso àquele Tribunal.

A Comissão Interamericana, por sua vez, antes de solicitar à Corte referidas medidas provisórias, pode, como normalmente o faz, em decorrência de seu regulamento, quer no bojo de uma petição ou por iniciativa própria, também editar medidas cautelares, considerando-se: a gravidade da situação sobre um direito convencional decorrente de ação ou omissão; e a urgência da situação, por meio da aferição das informações que constatem que os riscos e ameaças são iminentes de modo a ocasionar danos irreparáveis ou não suscetíveis de reparação ou indenização adequadas (art. 25. 2, Regulamento da Comissão Interamericana, “RCI”).

Tais medidas cautelares poderão proteger pessoas ou grupos de pessoas, sempre que o beneficiário ou os beneficiários puderem ser identificados ou forem identificáveis por sua localização geográfica ou seu pertencimento ou vínculo a um grupo, povo, comunidade ou organização (art. 25.3, RCI).

Via de regra, deve o peticionário identificar os beneficiários ou redigir o pedido com informações que assim permitam os identificar (art. 25.4.a, RCI). Porém, em casos de comunidades indígenas ou grupos, por exemplo, pode a Comissão vir a determinar que o Estado os identifique.

Conforme Resolução MC 105 de 2011, a Comissão Interamericana solicitou que o Panamá adotasse medidas necessárias para proteger o território ancestral dos povos Kuna de Madungandí e Emberá de Bayano contra invasões de terceiros e destruição de bosques e cultivos [2]. Em outro caso (depois remetido à Corte Interamericana), que envolve comunidade indígena no Paraguai, entendeu-se que houve violação do acesso à justiça e ao direito de propriedade por demora injustificada no processo de reivindicação de território tradicional e também pela falta de assistência integral durante este processo de reivindicação, sendo que houve concessão anterior de medida cautelar (MC 204-01, Caso 12.313, Comunidad Indígena Yakye Axa del Pueblo Enxet-Lengua vs. Paraguai).

Referidas medidas ilustram a possibilidade de se fazer o mesmo para os Guarani Kaiowá no Mato Grosso do Sul, sem prejuízo de, em caráter subsidiário à jurisdição nacional, levar-se os casos de genocídio em face de governantes e/ou particulares ao Tribunal Penal Internacional. Há, com relação às terras Guarani Kaiowá, morosidade no processo de demarcação de 17 terras indígenas [3], com reiterado descumprimento do prazo estabelecido pelo Decreto nº 1.775/96. Esse processo vem causando danos a referidas comunidades que transbordam, em muito, questões econômicas. Importa verificar, por exemplo, no que se refere ao bem-estar e à sobrevivência dos indivíduos indicados, sendo que, entre os anos 2003 e 2015, 585 indígenas cometeram suicídio e 390 foram assassinados [4].

De se notar que cabe ao peticionário também descrever as medidas de proteção solicitadas (art. 25.4.c, RCI). Tal observação é importante, pois como assinala Felipe González:

Apesar de que, em princípio, as medidas de urgência possam dispor sobre questões tão distintas como suspender um ato de censura, paralisar uma determinada obra ou pôr em liberdade uma pessoa, em sua grande maioria o que dispõem é o que o Estado proporcione proteção à vida e integridade pessoal. (…) A proteção policial pode, por vezes, se mostrar problemática para os beneficiários das medidas de urgência, especialmente quando o risco iminente que os levou a solicitá-las tenha sido proveniente precisamente das forças policiais ou de outros agentes ou órgãos estatais cujos vínculos com a polícia podem ser estreitos. [5]

Ainda que, hoje, tal questão esteja superada, caso surja pergunta a respeito do poder vinculante de tais medidas cautelares proferidas pela Comissão Interamericana, vale lembrar o parecer de Luis Roberto Barroso, para quem os relatórios deste órgão não são de cumprimento obrigatório. Da mesma forma deve-se raciocinar para as medidas cautelares [6]. De se remarcar que as medidas provisórias provindas da Corte Interamericana, estas sim, são vinculantes.

Ademais, deve-se lembrar que o Brasil não conta com regulamentação interna para execução de sentenças internacionais ou, ainda, legislação que disponha sobre a distribuição de responsabilidades entre União e os demais entes federativos sobre a execução das sentenças internacionais [7]. Da mesma forma ocorre com as medidas cautelares.

A própria Comissão encarrega-se de supervisionar o cumprimento dessas medidas, por meio de comunicações com o Estado e os beneficiários, bem como por meio de audiências. Normalmente, fixa-se um prazo para a cautelar, mas existem cautelares que perduram no tempo. Cabe à Comissão avaliar a pertinência de se manter a medida cautelar, podendo, a pedido fundamentado do Estado, também fazer cessar os efeitos de referida medida, conquanto se faça uma solicitação prévia a respeito deste pedido do Estado aos beneficiários [8].

À essa altura, já é hora de comentar o caso de Belo Monte, pois a Comissão voltou atrás. No referido caso, constata-se que a fronteira entre o político e o jurídico nem sempre é fácil de discernir. Isso porque a medida cautelar proferida no referido caso foi levantada pela própria Comissão Interamericana antes de cumprida pelo Brasil. Houve modificação das recomendações com retirada da polêmica recomendação pela suspensão do processo de licenciamento da obra [9].

Aliás, o Brasil é colecionador de medidas cautelares em grande parte relacionadas a situações de pessoas privadas de liberdade com risco de vida ou à necessidade de proteção da integridade física em temas que afetam detentos em presídios, delegacias, adolescentes internados [10], dentre outros. Recentemente, a Defensoria Pública do Estado de São Paulo obteve medidas cautelares para situação de gravidade da Fundação Casa, reconhecido locus de tortura contra adolescentes já há décadas [11].

O caso de destaque do momento é o de Dilma Roussef. Há precedente (Tribunal Constitucional vs. Peru, 2001) sobre devido processo em julgamentos políticos, inclusive com medida provisória determinada ex officio pelo Presidente da Corte Interamericana. Existem parâmetros para identificarmos no caso do impeachment ora em curso que houve antecipação dos votos por parte dos parlamentares, o que viola o devido processo e a imparcialidade do julgamento, para além da necessária motivação para se restringir direitos políticos. Como já se esgotaram as instâncias nacionais (não há mais possibilidade de recurso interno), é cabível o pedido de medida cautelar da Comissão Interamericana e, na falta do cumprimento desta, o pedido de medida provisória por determinação da Corte Interamericana para suspensão ou instauração de novo processo de impeachment.

Konstantin Gerber é advogado, mestre e doutorando em Filosofia do Direito, PUC-SP, onde integra o grupo de pesquisas em direitos fundamentais. Professor convidado do curso de especialização em direito constitucional.
Luiz Guilherme Arcaro Conci é Professor de Direito Constitucional e Teoria do Estado da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC-SP), onde coordena o Curso de Especialização em Direito Constitucional. Professor Titular de Teoria do Estado da Faculdade de São Bernardo do Campo – Autarquia Municipal. Doutor e Mestre em Direito Constitucional (PUC-SP), com estudos de nível pós-doutorais no Instituto de Direito Parlamentar da Universidade Complutense de Madrid (2013-2014). Advogado Consultor em São Paulo e Presidente da Coordenação do Sistema Internacional de Proteção dos Direitos Humanos do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil. Integra o grupo de pesquisas em Direitos Fundamentais.
Bruno Pegorari é pesquisador do Núcleo de Direito Global (FGV); coordenador do Grupo de Tribunais de Direitos Humanos (NETI-USP); mestrando em Direito Internacional (USP); visitante Profissional na Comissão Interamericana de Direitos Humanos (2016); advogado consultor em São Paulo.

REFERÊNCIAS
1 CANCADO TRINDADE, Antonio Augusto. Reflexiones sobre el instituto de las medidas cautelares o provisionales de protección: desarrollos recientes en el plano internacional. In: MAC-GREGOR, Eduardo Ferrer & LELO DE LARREA, Arturo Zaldívar (Coords.) Estudos de direito processual constitucional. Homenagem Brasileira a Héctor Fix-Zamudio em seus 50 anos como pesquisador do Direito. Malheiros, São Paulo: 2009, pp. 70-71
2 ROMERO PÉREZ, Xiomara Lorena. Medidas cautelares en el sistema interamericano de protección de derechos humanos (SIDH). In: ACOSTA ALVARADO, Paola Andrea. Apuntes sobre el sistema interamericano IV. 87, temas de derecho público. Universidad Externado, Bogotá: 2013, p. 161.
3Terras indígenas Pacurity; Kurusu Ambá; KarajaYvy; Kamakuã; Ka´Ajari; Ypo´I e Triunfo; Laranjeira Nhanderu; Nu Porã; Nhu Verá; Boqueirão; Passo Pirajú; Apikay; Mbaraka´y; PyelitoKue; Santiago Kue-Kurupi; Yvy Katu; e Sombrerito. Cf. CIMI, Relatório. Violência contra os povos indígenas no Brasil – Dados de 2014, 2015, pp. 48-50.
4 MACHADO DE SOUZA, Neimar. Guarani e Kaiowá. Os condenados desta terra. Disponível em: https://www.ecodebate.com.br/2015/10/13/guarani-e-kaiowa-os-condenados-desta-terra-artigo-de-neimar-machado-de-sousa/
5 GONZÁLEZ, Felipe. As medidas de urgência no Sistema Interamericano de Direitos Humanos. Revista Sur n. 13, Conectas, São Paulo, disponível em: http://www.conectas.org/pt/acoes/sur/edicao/13/1000136-as-medidas-de-urgencia-no-sistema-interamericano-de-direitos-humanos
6 BARROSO, Luís Roberto. Vinculação de Estado-Membro pelo Direito Internacional. Reflexões acerca do cumprimento de Recomendações oriundas da Comissão Internacional de Direitos Humanos da OEA. Direito internacional na Constituição, Cicco Filho, Alceu Jose & Velloso, Ana Flávia Penna & Teixeira Rocha, Maria Elizabeth Guimarães, Saraiva, São Paulo: 2014, p. 438.
7 TIMPONI, Cristina. Una mirada general al mecanismo de medidas cautelares en Brasil. Aportes DPLf. Revista de la Fundación para el Debido Proceso n. 16, ano 5, março de 2012, p. 31.
8 GONZALEZ, Op. Cit.
9 CETRA, Raísa Ortiz & VENTURA, Deisy. O Brasil e o sistema interamericano de direitos humanos: de maria penha à belo monte. Texto apresentado no Seminário Internacional “Limites e Possibilidades da Justiça de Transição – Impunidade, direitos e democracia” (Porto Alegre, 2/04/2012), organizado pelo Grupo de Pesquisa CNPq Direito à verdade e à memória e justiça de transição da PUC/RS, pela Comissão de Anistia do Ministério da Justiça e pelo IDEJUST, com apoio da CAPES, da FAPERGS e do CNPq. In: José Carlos Moreira da Silva Filho e Marcelo Torelly (orgs.). Justiça de Transição nas Américas: olhares interdisciplinares, fundamentos e padrões de efetivação. Belo Horizonte: Forum, 2013. p. 45, disponível em: http://www.conectas.org/arquivos-site/Ventura%20Cetra%20O%20Brasil%20e%20o%20SIDH%202012%20(2)(1).pdf
10 GARCIA, Luciana Silva. Reflexões sobre o instituto da intervenção federal e a questão do sistema prisional brasileiro. Arace. Direitos Humanos em Revista, ano 1, n. 1, junho, ANDHEP, São Paulo: 2014, p. 73
11 Nunca é demais lembrar a passagem de Nigel Rodley pela instituição, no começo da década passada, cf. http://brasil.estadao.com.br/noticias/geral,governo-de-sp-acoberta-tortura-na-febem-acusa-anistia-internacional,20020503p17075.
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