Possibilidade de decisão fracionada pelo Senado em julgamento de impeachment
Quinta-feira, 1 de setembro de 2016

Possibilidade de decisão fracionada pelo Senado em julgamento de impeachment

A par da divisão do país que prossegue e que certamente será um dos maiores desafios de um governo tampão que já assume com baixa popularidade e sem votos a legitimá-lo (atualmente não se vota para vice-Presidente, como ocorria até 1960), alguns debates ocuparam a agenda por conta da inesperada decisão da Câmara Alta em fracionar a votação no julgamento sob comento, de modo a decidir separadamente sobre as duas medidas sancionatórias previstas pela Constituição Federal.

Tal não seria possível, diriam alguns, na medida em que a sanção impositiva da inelegibilidade por 8 anos, como ocorreu com Fernando Collor de Mello em 1993, seria decorrência direta de uma culpa demonstrada pelo afastamento do cargo, agora definitivo. Ou, ainda, pelo fato de que a privação do direito político passivo (ser candidato) constitui-se em pena a ser aplicada conjuntamente por força do disposto no parágrafo único do artigo 52 da Carta Constitucional vigente.

A redação do referido cânon constitucional caminha realmente no sentido da citada interpretação, ao menos por um critério literal, na medida em que estabelece a condenação das autoridades previstas nos seus incisos I e II pelo voto de 2/3 de seus membros, à perda do cargo com inabilitação.

Para José Afonso da Silva, portanto a visão doutrinária, é esta a interpretação correta, ao afirmar que a inabilitação decorre necessariamente da pena de perda do cargo, pois, no sistema atual, não comporta apreciação quanto a saber se cabe ou não cabe a inabilitação [1].

Também o artigo 33 da Lei nº 1.079, de 10 de abril de 1950 (Lei do Impeachment) determinou que "(…) no caso de condenação, o Senado por iniciativa do presidente fixará o prazo de inabilitação do condenado para o exercício de qualquer função pública", dando a entender que a decisão condenatória no âmbito de um processo de Impeachment, por si só, já autorizaria o Presidente do Senado Federal a fixar o prazo de inabilitação para o exercício de qualquer função pública, pela autoridade condenada.

Contudo, como é sabido, os fatos da vida, inclusive da vida política de um país multifacetado e com instituições cooptadas por grupos de interesses poderosos, como o Brasil, sucedem-se rapidamente, superando as previsões do constituinte e do legislador.

Daí a necessidade das interpretações dos tribunais, a consolidação da jurisprudência e da edição das conhecidas súmulas, inclusive as denominadas súmulas vinculantes: manter um mínimo de conexão entre a letra da lei e a realidade do país.

Assim, foi durante o caso Collor de Mello que um fato até então desconhecido nos anais do Senado ocorreu, gerando dúvidas: para evitar a perda de direitos políticos, renunciou Collor em momento no qual a denúncia já havia sido recebida e, ainda, apresentada durante o curso de uma das sessões de julgamento no Parlamento.

Daí, a dúvida: o julgamento deveria cessar ou prosseguir até a decisão final sobre a inelegibilidade?

Interpretou o Senado que a sanção consistente na perda dos direitos políticos pelo período de 8 anos, tal como prevista pelo parágrafo único do artigo 52 da Constituição da República, não possuía a natureza de pena acessória e, portanto, o julgamento deveria prosseguir.

Diante da decisão, Fernando Collor de Mello impetrou perante a Suprema Corte o Mandado de Segurança nº 21.689-DF, apreciado então por seu Pleno em 16 de dezembro de 1993.

Tendo por Relator o Eminente Ministro Carlos Velloso, o respectivo Acórdão traça o histórico do instituto do Impeachment, bem como sua evolução ao longo da história do país, e mais especificamente quanto às mutações pelas quais passaram as duas sanções previstas para casos de condenação por meio do processo de Impeachment.

Em suma, quanto à sanção da inabilitação, de pena acessória (visão prevalente a partir dos artigos 23 e 24 da Lei nº 27, de 1892), passa a revestir-se a mencionada inabilitação da natureza de pena principal, tanto quanto o afastamento definitivo da função de Presidente da República, a partir do advento da CF/1934, art. 58, § 7º e da Lei nº 1.079/50.

Aliás, para alguns juristas, também por não se tratar o referido afastamento definitivo da função de pena de natureza criminal comum, resta reforçado o argumento de que a inabilitação para o exercício dos direitos políticos não lhe é uma sanção acessória.

Interessante notar que o referido Acórdão cita expressamente lição do então Professor de Direito Constitucional Michel Temer, mais especificamente da 9ª edição de sua conhecida obra Elementos de Direito Constitucional, Ed. Malheiros, São Paulo, 1992, páginas 154/155, nos seguintes termos:

Se o Presidente da República renunciar ao seu cargo quando estiver em curso processo de responsabilização política, deverá ele prosseguir ou perder o seu objeto, devendo ser arquivado? O art. 42, parágrafo único, fixa duas penas: a) perda do cargo; b) inabilitação, por cinco anos, para o exercício da função pública – (à época, o período de inabilitação era de cinco anos). A inabilitação para o exercício de função pública não decorre da perda do cargo, como à primeira leitura pode parecer. Decorre da própria responsabilização. Não é pena acessória. É, ao lado da perda do cargo, pena principal (…). (Grifamos)

A partir da constatação de que tratamos de duas penas principais, entendeu o Supremo Tribunal Federal pela previsão de duas sanções principais para o caso de culpa pela prática de crimes de responsabilidade justificadores do Impeachment, mas que deveriam ser aplicadas conjuntamente, mormente diante da redação do parágrafo único do artigo 52 da vigente Carta Constitucional de 1988, orientação tal, como já dito, prevalente a partir da Constituição de 1934.

Diante do exposto, questiona-se: é possível a decisão fracionada pelo Senado, como ocorreu ontem, a despeito do entendimento da existência de duas penas principais e, ainda, apesar da redação do parágrafo único do artigo 52 da CF/88 ?

Ousamos entender pela resposta afirmativa, embora cientes de nossa posição minoritária.

Isto pois, como é sabido, constitui-se o Senado Federal num dos Poderes independentes da República. A interferência por parte do Poder Judiciário sobre o Senado somente é admissível na hipótese de violação à Carta Maior ou a garantia fundamental nela prevista, embora possa ser admitida tanto para análises formais, quanto materiais.

Fato é que o Senado, em sua decisão, não agravou a situação da agora ex-Presidente por meio da pena imposta, mas graduou a dosimetria de modo a minorar as consequências da sanção decorrente da condenação. Como escreveu Michel Temer em sua clássica obra, a inabilitação não decorre da perda do cargo, mas da responsabilização. Portanto, um critério pessoal em relação ao réu.

Se estamos a falar da responsabilização – pessoal – do réu, incidentes são para interpretação do caso, todos os princípios, garantias e prerrogativas constitucionais vigentes que preservam a esfera de direitos do acusado.

Ademais, se se entender que a decisão do Senado violou a Constituição Federal ao decidir separadamente pela imposição ou não das sanções previstas, justificando-se assim a interferência da Suprema Corte junto à Câmara Alta do Poder Legislativo, também por outros atos praticados ao longo do julgamento do Impeachment de Dilma Roussef seria cabível a intervenção do Supremo Tribunal Federal, tais como a ausência de fundamentação dos Senadores que votaram pela condenação ou, ainda, por exemplo, pela afirmação do Senador João Alberto Souza (PMDB/MA) ao reconhecer que votou pela condenação em razão da conjuntura econômica, não pela prática ou não de crime [2].

Ora, condenação ao Impeachment, sanção das mais graves, por um tribunal político em que um de seus membros reconhece que não votou em razão de suposta prática de crime de responsabilidade, implica em grave violação da necessária justa causa para uma condenação à perda do cargo para o qual foi eleito o condenado, em flagrante violação da Constituição.

Conjuntura econômica não é causa prevista pela lei aplicável, tampouco pela Constituição, para um Impeachment que, afinal, revela-se grave ato em face do princípio democrático vigente em nossa ordem constitucional, na medida em que abrevia um mandato legitimado pelas urnas.

Para situações tais, já de há muito defendemos a adoção do recall no sistema político-constitucional do país.

Desde o caso Collor, reconheceu-se que o afastamento do cargo e inabilitação para exercício dos direitos político passivos constituíam penas principais e não decorrentes uma da outra. Ora, se à época, entendeu-se que se deveria prosseguir o julgamento para decidir pela aplicação ou não da outra sanção prevista em lei (inabilitação), é porque tratamos aqui de uma segunda ordem de considerações para tomada de uma decisão final. Caso contrário, com a renúncia de Collor, não seria necessária a continuidade do julgamento. Bastaria ao Presidente do Senado publicar a inabilitação de Collor.

Afinal, não teria sentido o Senado prosseguir num julgamento se não estivessem presentes as duas possibilidades, ao final: aplicação ou não, da sanção de inabilitação.

Tantas dúvidas e problemas decorrem de um instituto de natureza político-jurídica que apresenta distintas naturezas no Brasil, se comparado com o modelo adotado em outros países onde é utilizado (v.g., Inglaterra, Estados Unidos etc.), aproximando um sistema de governo presidencialista do regime parlamentarista.

O argumento de que o bem jurídico tutelado no processo de Impeachment é o interesse da sociedade é verdadeiro e sólido, mas não pode consistir na justificativa para a não disponibilização de todos os meios permitidos pela Constituição Federal vigente, para exercício da ampla defesa e preservação dos direitos individuais.

Com a decisão de ontem, o Senado ampliou garantias para acusados, nestes casos, enquanto exerceu seu papel de tribunal político; não poderia restringi-las, sob pena de converter-se num tribunal de exceção, também vedado pela Carta vigente.

De outro lado, se há acordo político entre grupos de parlamentares preocupados com suas situações pessoais no âmbito de investigações em curso, trata-se de contingência própria da seara política que não pode ser objeto de conjecturas na interpretação das garantias constitucionais.

E, tal confusão, do ponto de vista do instituto do Impeachment, se dá pelo fato de que no Brasil tal instrumento de natureza parlamentarista possui elementos políticos e também jurídicos, ao contrário do que ocorre nos Estados Unidos da América, onde o instituto possui natureza apenas política.

É no que dá a cópia mal feita.

Flávio de Leão Bastos Pereira é Professor de Direito Constitucional da Universidade Presbiteriana Mackenzie, Co-fundador do Observatório Constitucional Latino-Americano (OCLA) e Membro do rol de especialistas da Academia Internacional dos Princípios de Nuremberg.

REFERÊNCIAS
1 SILVA, José Afonso da. Comentário Contextual à Constituição, p.418, Ed. Malheiros, São Paulo, 2005.
2 http://noticias.uol.com.br/ultimas-noticias/agencia-estado/2016/08/10/senador-que-mudou-de-lado-diz-que-votou-por-questoes-politicas.htm
Quinta-feira, 1 de setembro de 2016
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