O papel da Defensoria Pública no acesso à Justiça para movimentos sociais
Quinta-feira, 3 de maio de 2018

O papel da Defensoria Pública no acesso à Justiça para movimentos sociais

Marcha do Movimento Indígena. Foto: Carl de Souza/AFP

No Brasil existem históricos problemas de acesso à Justiça, entre os quais se destacam dois. Primeiro, tradicionalmente o Judiciário é um espaço privilegiado para quem tem recursos financeiros para contratar advogados. Ou seja, indivíduos e grupos sociais com mais recursos têm mais condições de mobilizar o direito. As diferenças de distribuição de serviços legais na sociedade é uma das formas pelas quais o Judiciário tende a favorecer determinados grupos sociais em detrimento de outros. Em contextos de elevadas diferenças na distribuição de serviços legais, a desigualdade social gera uma desigualdade jurídica, na medida em que Judiciário tende a favorecer os interesses de quem tem mais condições de acesso[1].

A ausência de acesso a serviços legais, como historicamente acontece no Brasil para a maioria da população, pode gerar outros graves problemas, tais como decisões judiciais proferidas sem o devido processo legal e sem o direito de ampla defesa e contraditório. Decisões judiciais que impõem graves sanções jurídicas, como a penhora de bens ou a restrição da liberdade, podem ocorrer em processos judiciais em que alguma parte não exerceu esses direitos por não ter acesso a um serviço legal. Essas decisões podem ser consideradas não só como ilegais, uma vez que a Constituição prevê o direito de ampla defesa e contraditório, mas também ilegítimas, na medida que a aceitação social desse tipo de decisão tende a ser menor.

Além disso, a ausência de acesso a serviço legal para grupos e indivíduos de baixa renda inviabiliza a busca pelo Judiciário em caso de lesão de direitos. Em relações de consumo, por exemplo, uma empresa poderia adotar a estratégia de lesionar sistematicamente direitos de consumidores de baixa renda, sabendo que não têm condições de buscar o Judiciário. Ou então o Poder Público poderia tomar decisões administrativas distintas para diferentes grupos sociais de acordo com a possiblidade de buscarem o Judiciário em caso de lesão de direitos. Dessa forma, a ausência de acesso ao Judiciário para alguns indivíduos e grupos sociais tende a aumentar a lesão de seus direitos.

O segundo problema é que tradicionalmente o Judiciário resolve apenas conflitos interindividuais: conflitos entre indivíduos, ou entre indivíduos e empresas ou governos. Dessa forma, numa visão tradicional, um conflito só poderia ser judicializado se fosse passível de receber um tratamento interindividual, com indivíduos nos respectivos polos da ação, mesmo que fosse expressão de um conflito coletivo maior. Contextos em que o Judiciário só lida com conflitos interindividuais pode gerar problemas como o aumento de volume processual (diversas demandas sobre o mesmo conflito) e resultados judiciais diferentes para a mesma situação. Além disso, quando o Judiciário só trata de conflitos na forma interindividual, perde-se de vista a possiblidade de uma solução global para a situação. No caso de condutas ilegais reiteradas de uma empresa, esta apenas poderia sofrer ações individuais, de modo que só seria responsabilizada na medida em que cada indivíduo isoladamente buscasse o Judiciário.

Esses dois problemas sobre acesso à Justiça no Brasil contribuíram para uma crise de legitimidade do Judiciário na década de 1980. Foram movimentos sociais que fizeram a crítica da ilegitimidade do Judiciário. Chegou-se ao ponto de algumas decisões judiciais consideradas ilegítimas, ainda que eventualmente legais, serem propositadamente descumpridas por movimentos sociais, como em casos de ordens de reintegração de posse ou da declaração de ilegalidade de greves. Ou seja, as greves e ocupações continuavam apesar do Judiciário, e contavam com forte apoio da sociedade. O Judiciário, portanto, não tinha condições para efetivar suas decisões[2].

Movimentos sociais eram prejudicados pela ausência de acesso a serviços legais, uma vez que não tinham condições para uma adequada defesa de seus integrantes quando fosse o caso, e para ajuizar demandas pleiteando direitos. Apesar de lutarem pela efetivação de direitos sobretudo a partir da Constituição de 1988, movimentos sociais não tinham condições para acessar o Judiciário. Na década de 1980 não existiam instituições estatais que fornecessem apoio jurídico para movimentos sociais, como aconteceu nos Estados Unidos a partir de 1965, quando foi criado o Office of Economic Opportunities[3]. No Brasil, as primeiras formas de acesso à Justiça para movimentos sociais foram grupos de advogados privados denominados de “Assessoria Jurídica Popular” ou “Advocacia Popular”, que desenvolveram um modelo de serviço legal próprio para as demandas e dinâmicas dos movimentos sociais[4]. No entanto, esses grupos de advogados foram insuficientes para lidar com todo o universo de movimentos sociais, uma vez que atuavam, em geral, apenas com os mais organizados, como sindicatos.

Como se sabe, foram realizadas reformas para lidar com esses problemas de acesso à Justiça. O primeiro tipo de reforma foi a criação de programas de assistência jurídica gratuita. O Estado assume o dever de fornecer serviços legais para indivíduos que não consigam arcar com os custos de um advogado particular. Desde 1988 a Constituição estabelece que a Defensoria Pública é a instituição responsável por essa assistência jurídica. Não é um programa de governo sujeito a variações da política, mas sim uma instituição própria do sistema de Justiça. Um segundo tipo de reforma foram mudanças processuais e institucionais para que conflitos coletivos pudessem chegar ao Judiciário. Em 1985 foi criada a Ação Civil Pública como um mecanismo processual específico para solução judicial de conflitos coletivos. Algumas instituições receberam a atribuição para a representação de interesses coletivos e difusos no Judiciário, como primeiro aconteceu com o Ministério Público na década de 1980.

 

Nos últimos 15 anos, a principal novidade relacionada aos problemas de acesso à Justiça foi a expansão e fortalecimento institucional da Defensoria Pública.

 

O marco inicial foi a Emenda Constitucional 45 de 2004 que atribuiu autonomia funcional e administrativa para as instituições estaduais. Nos estados em que a Defensoria já existia, mas estava subordinada a algum órgão do Executivo estadual, essa Emenda favoreceu um processo de autonomia. Nos estados em que a Defensoria sequer existia, essa Emenda contribuiu para a criação da instituição. A autonomia das Defensorias ampliou drasticamente as possibilidades de atuação em casos de maior relevância social, em especial contra o Poder Público.

Além disso, a Defensoria Pública passou por mudanças no seu modelo institucional, sobretudo com a Lei Complementar 132 de 2009. Até então, a Defensoria se limitava a uma atuação mais tradicional, apenas com indivíduos de baixa renda e em conflitos interindividuais. Era mais comum uma postura reativa a demandas sociais, e não proativa, e vertical na relação com usuários. No entanto, a LC 132 atribuiu novas funções institucionais à Defensoria, o que passou a permitir uma atuação com movimentos sociais, em especial os menos organizados e mais dispersos. As possibilidades de atuação da Defensoria com movimentos sociais ainda está sendo objeto de pesquisas acadêmicas e de experiências práticas[5].

Entre as mudanças no modelo institucional que favorecem a atuação com movimentos sociais, destacam-se três. Primeiro, a Defensoria Pública pode atuar em conflitos coletivos próprios de movimentos sociais. Nesse sentido, é especialmente relevante a atribuição para ajuizar Ação Civil Pública. No julgamento da ADI 3.943, o Supremo Tribunal Federal frisou que não faz sentido que a Defensoria Pública possa atuar com indivíduos nos seus conflitos interindividuais, mas que não possa atuar com o mesmo indivíduo nos seus conflitos coletivos. Os conflitos individuais são muitas vezes expressão de um conflito coletivo. Entre os benefícios, a atuação coletiva pode gerar economia processual. Além disso, mesmo uma ação individual, em razão da sua representatividade ou impacto, pode estar relacionada a interesses coletivos. Nessa linha, o fundamental é que a atuação judicial, mesmo em casos individuais, esteja vinculada a uma estratégia global de defesa de direitos humanos.

Segundo, é possível desenvolver ações para fortalecer movimentos sociais, como os cursos de educação em direitos. É positivo que indivíduos se organizem e lutem por direitos de diversas formas, e não só por meio do Judiciário. Os problemas de direitos humanos não dependem apenas de uma atuação judicial, mas também e sobretudo da atuação política cotidiana de movimentos sociais, que a Defensoria pode buscar fortalecer. Este aspecto é uma diferença relevante em relação ao Ministério Público, que muitas vezes tem uma postura paternalista na sua relação com a sociedade, em prejuízo da autonomia de movimentos sociais[6]. Além disso, os mecanismos institucionais de participação externa têm um papel fundamental para uma relação mais horizontal entre Defensores e usuários. Em especial, a Ouvidoria Externa fornece condições institucionais para que usuários possam acompanhar e participar das decisões da Defensoria[7]. Este é outro ponto relevante de diferença em relação ao Ministério Público, que muitas vezes goza da imagem de representante da sociedade no Judiciário, mas não tem maiores vínculos com a sociedade e não promove a participação externa de forma significativa[8].

Terceiro, além de estimular uma atuação autônoma de movimentos sociais, a própria Defensoria pode desenvolver formas extrajudiciais de atuação sobre suas demandas. Destacam-se atividades como mediação de conflitos, celebração de termos de ajustamento de conduta, participação em conselhos que discutem políticas públicas e assessoria jurídica em sentido amplo. Nesses casos, a mera ameaça ou possibilidade de judicialização da demanda pode contribuir para nivelar desigualdades de poder entre as partes. Além disso, mesmo quando uma demanda é judicializada, isso não necessariamente implica limitar-se ao processo judicial ou ter uma postura passiva em relação ao Judiciário. Ainda que o Judiciário deva se pautar prioritariamente pela aplicação da lei, uma atuação exclusivamente judicial, em geral, limita as possibilidades de vitória.

A atual configuração institucional da Defensoria é objeto de polêmicas e embates. De modo geral, movimentos sociais tendem a apoiar a Defensoria Pública, a fim de que tenha força no âmbito do sistema de Justiça. Em São Paulo, por exemplo, a Defensoria Pública foi criada após uma forte campanha social[9]. No entanto, outros grupos sociais e econômicos fazem algum tipo de oposição à Defensoria. É o que aconteceu na referida ADI 3.943, em que Federação Brasileira de Bancos manifestou-se para atuar como amicus curiae em defesa da restrição das atribuições da Defensoria Pública para manejar a Ação Civil Pública. Qual seria o interesse da Febraban em limitar a atuação da Defensoria?

Por fim, a recente expansão e fortalecimento da Defensoria Pública contribui ao menos para a legitimação social do Judiciário, considerando os problemas históricos de acesso. No entanto, a questão é se a Defensoria Pública contribui também para que o Judiciário exerça um papel mais democrático, de efetivação de direitos não só de empresas e indivíduos com mais recursos, mas também de grupos sociais de baixa renda e vulneráveis. Existe uma tensão na função desempenhada pela Defensoria no âmbito do sistema de Justiça, que pode oscilar entre a mera legitimação do Judiciário e a efetiva promoção de mudanças sociais. Nessa tensão, são as práticas de um modelo inovador de atuação com movimentos sociais que aumentam as possibilidades de efetivar direitos constitucionais. Ou seja, entre as diferentes formas de acesso à Justiça promovidas pela Defensoria, é a atuação com movimentos sociais que tem maior potencial para obter resultados transformadores e contribuir para um papel mais democrático do Judiciário. Embora no Brasil as possibilidades de transformação social por meio do Judiciário sejam limitadas, a Defensoria pode contribuir para que tenha um papel relevante em alguns casos.

Caio Santiago Fernandes Santos é Doutorando na Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo. Pesquisador Visitante no Centro de Estudos Sociais da Universidade de Coimbra. Mestre e Bacharel em Direito pela FDUSP. Autor do livro “Defensoria Pública e movimentos sociais: novas possibilidades de acesso à Justiça no Brasil” (Ed. Juruá).


[1] Nesse sentido, GALANTER, Marc. Why the “haves” come out ahead: speculations on the limits of legal change. Law and Society Review, New York, n. 9, p. 95-160, 1974. Para Boaventura de Sousa Santos, o problema de fundo é a tensão entre igualdade jurídico-formal e desigualdade socioeconômica: SANTOS, Boaventura de Sousa. Pela Mão de Alice: o social e o político na pós-modernidade. 8. ed. Porto: Afrontamento, 2002, p. 144.

[2] Nesse sentido: FALCÃO, Joaquim. Democratização e serviços legais. In: FARIA, José Eduardo (Org.). Direito e Justiça: a função social do Judiciário. São Paulo: Ática, 1989, p. 145-158; e FARIA, José Eduardo. Justiça e conflito: os juízes em face dos novos movimentos sociais. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1992. Em relação ao histórico sobre acesso à Justiça no Brasil: JUNQUEIRA, Eliane Botelho. Acesso à Justiça: um olhar retrospectivo. Revista Estudos Históricos, Rio de Janeiro, v. 9, n. 18, p. 389-402, 1996.

[3] CAPPELLETTI, Mauro; GARTH, Bryant. Acesso à Justiça. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 1988, p. 39.

[4] Celso Campilongo denominou esse modelo de serviço legal que atua com movimentos sociais como “inovador”, ao contrário do “tradicional” até então prevalecente: CAMPILONGO, Celso Fernandes. Acesso à Justiça e formas alternativas de resolução de conflitos: serviços legais em São Bernardo do Campo. Revista Forense, Rio de Janeiro, vol. 315, p. 3-17, 1991. Este texto foi também publicado em CAMPILONGO, Celso Fernandes. O Direito na Sociedade Complexa. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 2011.

[5] Esse é o tema do livro: SANTOS, Caio Santiago. Defensoria Pública e movimentos sociais: novas possibilidades de acesso à Justiça no Brasil. Curitiba: Juruá, 2017.

[6] Nesse sentido: ARANTES, Rogério Bastos. Direito e política: o Ministério Público e a defesa dos direitos coletivos. Revista Brasileira de Ciências Sociais, São Paulo, v. 14, n. 39, 1999, p. 98.

[7] Sobre os mecanismos de participação externa na Defensoria Pública: CARDOSO, Luciana Zaffalon. Uma fenda na Justiça: a Defensoria Pública e a construção de inovações democráticas. São Paulo: Hucitec, 2010.

[8] Nesse sentido: ARANTES, Rogério. Ministério Público à brasileira. Le Monde Diplomatique Brasil, São Paulo, n. 59, 2012, p. 25. Disponível em https://diplomatique.org.br/ministerio-publico-a-brasileira/

[9] LAURIS, Élida. Entre o social e o político: a luta pela definição do modelo de acesso à justiça em São Paulo. Revista Crítica de Ciências Sociais, Coimbra, n. 87, p. 121-142, 2009.

Quinta-feira, 3 de maio de 2018
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