Política do “Petróleo não é nosso”
Segunda-feira, 4 de junho de 2018

Política do “Petróleo não é nosso”

Foto: EBC

A exploração do petróleo no Brasil não foi sempre objeto de monopólio.  Enquanto o Coronel Drake começava a perfurar poços na Pensilvânia em 1859, não havia óbice jurídico para que alguém fizesse algo parecido no Brasil. A Constituição de 1934 é a primeira a prever a concessão federal para a exploração, mas o monopólio só surge em 1953.

A ideia da Petrobras criada para exercer tal monopólio pode então dar a impressão de uma intervenção do Estado sobre uma então atividade econômica pulsante, quando, em verdade, não havia exploração de petróleo significativa e o que a estatal fez foi impulsionar “do zero” a atividade no país.  Posteriormente, a Emenda Constitucional 9/95 quebra o monopólio, mas, antes, em 1976, ainda na ditadura militar, as grandes petroleiras mundiais já haviam atuado no Brasil por meio dos chamados “contratos de risco”.

Isso significa que, juridicamente, não há monopólio no país desde pelo menos 1995 até os dias de hoje. Nem durante o governo do Partido dos Trabalhadores foi extinto o regime de concessão para exploração de petróleo no país.  O que aconteceu foi apenas a criação de um marco regulatório diferenciado para a exploração do pré-sal, coexistindo então os distintos regimes. E isso se deu, concordando-se ou não, sob um fundamento técnico: o regime de concessão é recomendado para situações em que há maiores riscos exploratórios, a serem compensados com maiores rendimentos. No caso do pré-sal, após grandes investimentos públicos nas pesquisas, os riscos eram menores e o potencial de rentabilidade enorme, não sendo indicado então o regime de concessão.

Erigiu-se então um marco mais protetivo em relação ao petróleo do pré-sal. Curiosamente, políticas nacionais de petróleo protetivas costumam desencadear eventos políticos dramáticos, como a história mostra desde o golpe sofrido pelo primeiro-ministro do Irã em 1951, após nacionalizar a exploração no seu país. Isso sem dúvida é mais um elemento a alimentar a famosa “maldição do petróleo”. No Brasil, também uma grave conturbação política ensejou a derrubada do marco protetivo, para dar lugar a justamente um modelo oposto.

Implementado esse novo marco do pré-sal em 2016, logo foram realizados leilões para concessão de exploração, tendo sido entregues blocos por preços questionáveis.  A liminar da 3ª Vara Federal do Amazonas que suspendeu a 3ª Rodada do Pré-Sal reconheceu o rebaixamento dos valores: os bônus de assinatura, ou seja, a participação governamental das 2ª e 3ª Rodadas do Pré-Sal totalizavam apenas R$7,75 bilhões, o que representava pouco mais da metade do bônus da licitação de Libra, fruto da 1ª Rodada de licitações, que foi de R$ 15 bilhões (Ação Popular n. 1002469-44.2017.4.01.3200, cuja liminar foi posteriormente cassada).

Mas essa ideia de menor proteção econômica vem sempre justificada, dentre outras coisas, pelas promessas de geração de empregos e de maior arrecadação fiscal. Quanto à geração de empregos, a recente Resolução n. 1/2018 do Conselho Nacional de Política Energética da ANP flexibilizou a política de conteúdo local, que é a política que fixa os percentuais mínimos de equipamentos e serviços produzidos no país exigidos em licitações de exploração de petróleo e gás.  Já quanto à arrecadação, a Lei 13.586/2017 concedeu isenção para as petroleiras até 2040, o que representa uma renúncia fiscal de R$ 40 bilhões anuais ou R$ 1 trilhão em 25 anos, isso segundo um conjunto de estudos da Consultoria da Câmara dos Deputados (esses números foram refutados pelo Gabinete do Ministro da Fazenda, mas o Sindicato Nacional dos Auditores Fiscais confirma que a renúncia é de pelo menos R$ 888,624 bilhões).

Mas o que isso tudo tem a ver com a crise atual da paralisação das transportadoras, dos caminhoneiros e dos petroleiros?  Bem, somada a todo esse cenário temos a tão falada nova política de preços da Petrobras, que acabou com o subsídio dos combustíveis fósseis no mercado interno (subsídio este, registre-se, muito comum dentre grandes produtores de petróleo, que o compensam com os lucros nas exportações). A paralisação, pelo menos no início – momento em que tudo indica prevalecia a influência das transportadoras –, não atacava essa nova política de preços, insistindo na reivindicação da diminuição dos tributos sobre o diesel, no que conseguiu cativar os simpáticos a esse discurso.

Veja que em meados de 2017 a Justiça Federal em Macaé/RJ suspendeu o açodado aumento da tributação dos combustíveis, ocasião em que, como membro do MPF atuando no processo, me manifestei favorável à ação popular, uma vez que o aumento não se deu por lei nem com respeito à anterioridade nonagesimal (processo n. 0155945-67.2017.4.02.5116, cuja liminar foi posteriormente cassada).  Mas agora a questão é claramente distinta: corrigir uma sucessão de aumentos de preço, decorrentes dessa política de preços, por meio de redução de tributos é claramente utilizar o antídoto errado para um veneno que continuará surtindo efeito.Ainda, esse discurso de redução genérica e incondicional de tributos, agradável para muitos ouvidos, em muitos casos é um tanto irracional. No caso, os tributos a serem reduzidos são, por exemplo, em âmbito federal, PIS e COFINS, fontes de custeio da seguridade social (já foram anunciados cortes em áreas ainda mais sensíveis para cobertura da redução dos tributos sobre o diesel).

Acoplado a esse discurso de redução genérica e incondicional de tributos vem também o discurso da necessidade de privatização da Petrobras, agora frequentemente com um viés de suposta solução para a corrupção. A grande onda de privatizações das décadas de 1980 e 1990 tinha como pretexto também a diminuição da corrupção, pela simples retirada ou diminuição do Estado.  De uma situação de atividades desempenhadas pelo Estado, sob pressão de interesses privados, a privatização tem o condão de, em última análise, adjudicá-las de uma vez à iniciativa privada, com toda a corrupção existente no setor a ser entregue. Em termos de medida para coibir corrupção, não faz muito sentido.

Aliás, a doutrina internacional mais avalizada sobre o tema está longe de chancelar a privatização como solução para a corrupção. Susan Rose-Ackerman[1] acentua que o processo de transferência de ativos para a propriedade privada está repleto de oportunidades corruptas, comparáveis ​​às que surgem nos contratos e concessões.

Primeiro, não haveria um forma confiável de avaliar os ativos de uma estatal a ser privatizada. Segundo, agentes públicos corruptos podem apresentar informações ao público fazendo a estatal parecer fraca, enquanto revela aos favorecidos os dados verdadeiros (segundo Manzetti e Blake, isso teria ocorrido nas privatizações da era Collor, por exemplo, em que, ao saberem que um aliado seu pretendia adquirir uma estatal, outros concorrentes retiravam suas ofertas, o mesmo tendo ocorrido em episódios na Argentina, Zaire, Costa do Marfim, Tailândia e Eslováquia[2]). Terceiro, uma empresa privatizada vale mais se mantiver o monopólio (ou “privilégio”)que detinha como estatal.  Ocorre que, apesar da manutenção do monopólio fulminar as justificativas para a privatização, Luigi Manzetti argumenta que muitas privatizações latino-americanas aumentaram – ao invés de diminuir, como prometiam – a concentração do mercado, mencionando os casos da telefonia na Argentina e da utilidade elétrica no Chile[3]. Quarto, a empresa totalmente privatizada pode continuar a se envolver em comportamento corrupto. Um certo grau de regulação é geralmente mantido, podendo a corrupção migrar para ali.  Por outro lado, a desregulação não reduzirá necessariamente a corrupção em um setor privatizado, podendo até abrir novas oportunidades de corrupção. Na Califórnia, na década de 1990, a geração de eletricidade foi privatizada, enquanto o Estado manteve o controle das linhas elétricas. Este movimento visava a melhorar a eficiência e reduzir os preços para os consumidores. Em vez disso, as empresas privadas recém-criadas – em especial a Enron – se empenharam em prol da desregulação para, em seguida, se envolverem em comportamento fraudulento, destinado a aumentar tanto os preços da eletricidade quanto o valor das suas ações[4].

É bom lembrar, outrossim, que forte corrupção no setor petrolífero não é peculiaridade do Brasil e da Petrobras.  Há farta doutrina abordando o caso dos subornos da Royal Dutch Shell para exploração de petróleo na Nigéria, a corrupção na atividade petrolífera no Mar do Norte, envolvendo Noruega e Reino Unido, e a distribuição pela companhia petrolífera francesa Elfde 305 milhões de euros em subornos ao redor do mundo[5].

Por fim, corrupção talvez não tenha que ser vista apenas no sentido estrito das condutas previstas na legislação penal e da improbidade administrativa.  Em um sentido amplo, corrupção também abarcariauma políticaem prol de interesses privados de indivíduos, grupos ou classes, em detrimento do interesse público, causando grave e inequívoca injustiça (o verdadeiro cerne de obras seminais sobre a questão no Brasil, como a de Raymundo Faoro[6] por exemplo).

Em Estados democráticos, é claro que políticas liberais podem ser adotadas, sendo o que mais prevaleceu principalmente desde a década de 80.  Mas a reflexão que se sugere é a seguinte:uma política nacional petrolífera de preços altos aos brasileiros, que entrega recursos estratégicos a empresas estrangeiras (em muitos casos estatais de outros países), que não gera empregos no país e, para completar, que também não gera arrecadação de tributos, parecendo estar voltada, conforme recorrentemente tem sido denunciado, aos “acionistas da Petrobras”, não se aproximaria dessa ideia de corrupção em sentido amplo?

Leandro Mitidieri é Procurador da República, ex-Professor de Direito do Petróleo na UFF, Mestre em Direito Constitucional pela UFF e Especialista em Direito Constitucional pela Universidade de Pisa.


[1]ROSE-ACKERMAN, Susan.  Corruption and government:  causes, consequences, and reform.  New York:  Cambridge University Press, 2016, versão digital, posição 3573.
[2]MANZETTI, Luigi.  BLAKE, Charles. Market Reforms and Corruption in Latin America:  New Means for Old Ways.  ReviewofInternationalPoliticalEconomy, n. 3, 1996, p.97.
[3]MANZETTI, Luigi.Privatization South American Style.Oxford: Oxford University Press, 1999.
[4]ROSE-ACKERMAN, Susan.  Corruption and government:  causes, consequences, and reform.  New York:  Cambridge University Press, 2016, versão digital, posição 3573.
[5]MCPHERSON, Charles.  MACSEARRAIGH, Stephen.Corruption in the Petroleum Sector, in CAMPOS, J. Edgardo.PRADHAN, Sanjay.  The Many Faces of Corruption: Tracking Vulnerabilities at the Sector Level. Washington: The World Bank, 2007, p. 191–220.
[6] FAORO, Raymundo.  Os donos do poder.  Porto Alegre:Globo, 1984.
Segunda-feira, 4 de junho de 2018
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