Desastres ambientais e o fantasma do sistema regulatório brasileiro
Sexta-feira, 1 de fevereiro de 2019

Desastres ambientais e o fantasma do sistema regulatório brasileiro

Imagem: (Douglas Magno/Getty)

Passados cinco dias do rompimento da barragem da mineradora Vale, ocorrida no dia 25 de janeiro do presente ano em Brumadinho (MG), a perda de valor de mercado da sociedade empresarial soma R$71 bilhões. No entanto, a maior perda, deveras inestimável e irrecuperável, é a vida de 110 pessoas e o desaparecimento de 238 outras – até o presente momento – conforme informado pela assessoria de imprensa do Corpo de Bombeiros Militar do Estado de Minas Gerais.

Seguindo uma sucessão de erros que somente vieram à tona com o desastre ambiental e humano, o evento em Brumadinho assemelha-se com o ocorrido na barragem de Mariana (MG) – então administrada pela sociedade empresarial Samarco Mineração, controlada por uma joint-veture entre a Vale e a anglo-australiana BHP Billiton. Ocorrida em 2015, a tragédia suscitou grande discussão acerca das perspectivas regulatórias sobre o controle e prevenção de riscos, indicando a falha do sistema regulatório brasileiro. Assim, após a reincidência daquilo que jamais deveria ter ocorrido, deve-se não só discutir, mas propor mudanças eficazes para este sistema administrativo enfraquecido desde a sua implementação.

Em ambos os desastres cabia ao Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM), e atualmente à recém-criada Agência Nacional de Mineração (ANM), além dos órgãos reguladores estaduais e órgãos de fiscalização ambiental, a avaliação do risco de forma adequada dos locais, bem como sua devida manutenção ou interdição. Como atribuição destes órgãos técnicos, nos termos da lei, compete-lhes, dentre outras, formular e propor diretrizes para a orientação da política mineral; fiscalizar a pesquisa, a lavra, o beneficiamento e a comercialização dos bens minerais, podendo realizar vistorias, autuar infratores e impor as sanções cabíveis; editar normas e exercer a fiscalização sobre o controle ambiental, a higiene e a segurança das atividades de mineração, atuando em conjunto com os órgãos responsáveis pelo meio ambiente e segurança dos trabalhadores.

No entanto, não se pode exigir que um sistema falho funcione de forma eficaz, e que agências e órgãos reguladores passem a realizar suas atividades de forma apropriada com meros atos executivos, como sugerem alguns autores.

O país ainda é assombrado em seu sistema regulatório, originando obstáculos esterilizadores da capacidade e exercício técnico destes órgãos – e a sociedade deve encarar isso de forma muito severa, pois o desastre em curso poderia ter sido evitado, ou ao menos mitigado.

O projeto de Estado Administrativo brasileiro, implementado pelo governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso, que visava reestruturar o país através do fortalecimento de agências e órgãos reguladores e a atividade regulatória nacional, é maculado por falhas desde a implantação do Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado de 1995. Aqui aponta-se o fantasma que deve ser compelido, a fim de se alcançar um sistema ótimo, com o objetivo de evitar futuras tragédias no mesmo setor, ou em outros setores, qual seja: a falta de deferência perante a atividade administrativa.

Desde a implementação do sistema regulatório nacional contemporâneo, pode se perceber a dificuldade de atuação dos órgãos respectivos pela falta de deferência dos Poderes Judiciário e Legislativo diante de deliberações administrativas, bem como o enfraquecimento desta atividade por parte do próprio Poder Executivo – inclusive conforme anunciado pelo recém-empossado Presidente da República como sendo uma das pautas do novo governo.

A “deferência no âmbito administrativo” pode ser definida como a manutenção de uma decisão administrativa contestada, a partir de um procedimento judicial que realiza o controle judicial baseado em meras questões de razoabilidade, coerência e logicidade. Observando na prática este processo, evidencia-se uma das grandes falhas na implantação do modelo supracitado, uma vez que sem um consolidado princípio de deferência institucional, torna-se inóquo o trabalho de agências reguladoras e órgãos administrativos que foram constituídos para a atividade de fiscalização e equilíbrio de atividades econômicas, vestidos com poder de decisão para a manutenção da ordem pública através da regulação.

Desta forma, este assombro culmina em fenômenos de esterilização da atividade regulatória brasileira: o (i) desengajamento executivo, as (ii) lacunas constitucionais e a (iii) “judicialização administrativista”. Tempestivamente, uma maior avaliação destes fenômenos se faz necessária, para que se estabeleça uma discussão realista sobre como – e onde – reformar o Estado brasileiro, a fim de que se torne um modelo genuinamente nacional e efetivo.

O (i) desengajamento executivo tem como base a hipótese de que a influência política e econômica nas atividades institucionais é inevitável.

Consequentemente, acredita-se que essa influência, nas ações, ou omissões, do Poder Executivo, afete o exercício das agências reguladoras brasileiras, indicando a falta de interesse ou iniciativa de presidências recentes em consolidar um Poder Regulador nacional. Este obstáculo afeta a autonomia das agências, que muitas das vezes são, por lei, dependentes de Ministérios, e em última instância do Chefe do Executivo, impedindo o exercício eficaz de suas atividades, ou mesmo esvaziando os órgãos de pessoal técnico, substituindo estes por meras indicações políticas.

A (ii) lacuna constitucional, no que se refere às atribuições das agências reguladoras no desenho institucional brasileiro, se baseia no fato de a Constituição do país estabelecer as atribuições dos órgãos reguladores e sua área de atuação, mas, por não determinar as especificidades da atividade regulatória per se. Assim, o Poder Regulador das agências é comumente desconsiderado pelo Legislativo, sobre questões burocráticas e regulatórias, culminando em grandes disputas judiciais. Com isto, afeta-se a capacidade de edição de normas e poder fiscalizatório e de controle a que se vestem os órgãos reguladores, a espinha dorsal de sua atividade.

Considerando o papel do Judiciário nessas disputas supracitadas, é possível notar um comportamento (iii) de “judicialização administrativista” deste Poder. Uma vez que a revisão judicial das decisões administrativas frequentemente desrespeita a discrição administrativa, os fundamentos e a credibilidade das agências são enfraquecidos, em um processo de atrofia constitucional dentro dos poderes constitucionais da Administração Pública. A desconsideração de decisões e da atividade regulatória através de decisões judiciais, muitas vezes despreza a capacidade técnica das agências, e provoca seu enfraquecimento diante das instituições que compõe os Três Poderes.

Assim, expostas pela lama, mais do que nunca, deve-se buscar reforma e fortalecimento dos órgãos técnicos regulatórios do país, feito que somente será alcançado com a reforma de todo o sistema, concedendo autonomia e autoridade às agências e órgãos reguladores. E em defesa desta perspectiva, é grande equívoco crer que um país com pouca regulação seja sinônimo de prosperidade econômica, tendo em vista que países líderes econômicos no cenário global, como os Estado Unidos, possuem políticas de extremo fortalecimento regulatório – e causaram catástrofes econômicas quando flexibilizadas, como na crise do Subprime de 2008, um verdadeiro desastre financeiro.

A possibilidade de que ocorram outras Marianas e Brumadinhos continuará a existir, enquanto não se reformar o atual sistema de esterilização da atividade regulatória brasileira. Por fim, caso o atual governo empreenda o enfraquecimento do Poder Regulador nacional, seguindo a ideologia liberal expressa pela chefia do Poder Executivo para assuntos econômicos, esta possibilidade torna-se exorbitante. No entanto, antes de qualquer alteração de grande envergadura, será necessário repensar o atual sistema vigente, buscando iluminar as sombras e preencher as lacunas apontadas, a fim de que possamos evitar desastres de maior magnitude, mas sobretudo, a perda humana.

Gustavo Costa é advogado, pesquisador do Laboratório de Estudos Institucionais (LETACI), co-fundador e Conselheiro da Destro Consultoria Jurídica e bacharel em Direito pela FND/UFRJ.

 

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