Criminalização da homofobia, omissões inconstitucionais e diálogos institucionais
Segunda-feira, 25 de fevereiro de 2019

Criminalização da homofobia, omissões inconstitucionais e diálogos institucionais

É preciso respeitar o sistema de freios e contrapesos para que o avanço do judiciário no campo da deliberação política parlamentar não permita o fortalecimento de uma juristocracia

Por Bruno Galindo

 

Como se sabe, está em curso no Supremo Tribunal Federal o julgamento das ações constitucionais que têm por objetivo o reconhecimento de omissão legislativa quanto à punição criminal dos que praticarem atos atentatórios a direitos e liberdades fundamentais contra a população LGBTI+ (lésbicas, gays, bissexuais, transgêneros e afins) em razão dessa condição.

Mais do que isso, a iniciativa dos autores junto ao STF pretende ver a homofobia ser considerada crime a partir de sua inclusão no horizonte do conceito de racismo (a partir da ideia de raça social) nos moldes da Lei 7716/1989 ou, alternativamente, a estipulação de prazo para que o Congresso Nacional legisle a respeito, criminalizando a conduta, findo o qual, o próprio STF estaria autorizado a fazê-lo.

Até o dia 21 de fevereiro último, quando o julgamento foi suspenso, 4 Ministros (Celso de Mello, Edson Fachin, Alexandre de Moraes e Roberto Barroso) votaram favoravelmente ao pleito dos autores da ADO 26 e do MI 4733 no sentido de reconhecer a mora legislativa do Congresso Nacional a respeito e de determinar que a Lei suprarreferida seja aplicada para tais casos enquanto não sobrevier nova lei do Parlamento brasileiro.

A iniciativa, ao mesmo tempo em que almeja a proteção desse grupo de vulneráveis ante a alarmante incidência de agressões homofóbicas no Brasil, estabelecendo a reprimenda criminal para essas, também pode ensejar alguns problemas imprevistos, em especial a delicada questão da criminalização heterodoxa de condutas, algo um tanto perigoso em tempos de opções políticas autoritárias, ainda que dentro do regime político democrático. Mas é também uma oportunidade para rediscutir algumas questões referentes à inconstitucionalidade por omissão e as possibilidades de diálogos institucionais entre os poderes para solução de demandas referentes à proteção de direitos fundamentais sem violação do sistema de freios e contrapesos/separação de poderes.

Traço nas linhas que seguem algumas reflexões acerca da questão à luz da dogmática constitucional e do histórico legislativo e jurisprudencial a respeito.

 

A inconstitucionalidade por omissão e a atuação proativa da jurisdição constitucional

Embora no séc. XIX a doutrina norte-americana já apontasse para a existência de normas constitucionais não auto aplicáveis (not self executing), ou seja, aquelas que necessitam de complementação legislativa pelo parlamento ordinário para terem eficácia, é no constitucionalismo social e na perspectiva da constituição dirigente que o problema da inconstitucionalidade por omissão ganha relevo em termos históricos.

Da célebre classificação de José Afonso da Silva acerca da eficácia das normas constitucionais [1] ao clássico trabalho do constitucionalista português Gomes Canotilho sobre a constituição dirigente e a vinculação do comportamento do legislador [2], esses e outros autores, assim como os constituintes e cortes desses países, se depararam com um aumento expressivo da prática omissiva do poder legislativo como uma conduta inconstitucional. A inércia do parlamento em legislar sobre temas quando a Lei Maior o obriga a isso precisa, portanto, sofrer algum tipo de reprimenda, mas ao mesmo tempo faz-se necessário o respeito à autonomia do poder eleito diretamente pela população em relação à sua atividade legiferante.

Afinal, o sistema de freios e contrapesos (separação de poderes) exige isso e não confere ao executivo ou ao judiciário, em princípio, competência para legislar, mesmo em relação às omissões legislativas. A exceção se dá quando a própria constituição impõe tal dever ao poder legislativo e para isso, tanto em Portugal como no Brasil, foram instituídas ações abstratas de controle de constitucionalidade das omissões inconstitucionais.

Argutamente, percebeu Canotilho no início dos anos 80 do século passado que a previsão do art. 283º da Constituição portuguesa de 1976 carecia de efetividade ante o entendimento dominante acerca da discricionariedade do poder legislativo em relação ao exercício de sua competência. Embora a regra geral seja de fato a liberdade de conformação do legislador, o Catedrático de Coimbra apontou para a vinculação deste em relação a certas imposições legiferantes da própria Constituição. Ou seja, a Carta portuguesa contém obrigações impostas ao poder legislativo que configuram uma vinculação deste aos comandos constitucionais, afastando a discricionariedade nesses casos [3].

O déficit de eficácia do dispositivo português deve-se, dentre outras coisas, ao aspecto meramente informativo do papel do Tribunal Constitucional no julgamento da ação de inconstitucionalidade por omissão (“dará disso conhecimento ao órgão legislativo competente”), o que ensejou no debate constituinte brasileiro a necessidade de, ao lado da criação da ação direta de inconstitucionalidade por omissão (ADO) prevista no art. 103, § 2º, da Constituição de 1988, estabelecer uma ação de efeitos concretos quando a omissão legislativa estiver obstaculando o exercício prático de um direito subjetivo, ação esta que é o mandado de injunção (art. 5º, LXXI).

Tendo em vista o princípio da separação de poderes, o STF viu com muitas reservas um eventual avanço da Corte em termos de legislação positiva. Inclinou-se inicialmente por uma posição chamada de não concretista, tanto em relação à ADO, como em relação ao mandado de injunção (MI), entendendo em linhas gerais que caberia à Suprema Corte apenas dar ciência ao Congresso Nacional de que este estaria em mora legislativa, sem, contudo, obrigá-lo a nada.

Apesar disso, no mesmo período, o STF proferiu decisões nos MIs 283/DF e 232/RJ que fizeram concessões a um concretismo parcial, na medida em que se estipulou prazos ao legislador para cumprir seu dever constitucional, findos os quais os impetrantes teriam direito ao estabelecido nos arts. 8º, § 3º, do ADCT [4], e 195, § 7º, da CF [5] [6]

A doutrina sempre discutiu a possibilidade de se estabelecer efeitos concretos a essas ações, dentre outras coisas, por não fazer sentido a criação de ações judiciais destituídas de qualquer efetividade.

A cautela quanto à preservação da função legislativa constitucionalmente atribuída ao parlamento é um óbice relevante, pois, se é dada tal competência aos demais poderes, pode-se ter uma usurpação inconstitucional de atribuições, sendo algo grave e perigoso em um Estado democrático de direito.

Por outro lado, a separação de poderes precisa ser vista essencialmente como um sistema de freios e contrapesos (o checks and balances system, de inspiração norte-americana) [7], não como algo estratificado; em verdade, em sua própria estruturação constitucional, os 3 poderes exercem suas funções típicas de modo predominante e não exclusivo, admitindo-se de modo subsidiário e pontual que o legislativo administre e julgue, que o executivo legisle e julgue e que o judiciário legisle e administre.

Nessa perspectiva, o STF assumiu uma posição concretista a partir de 2008 quanto ao mandado de injunção, na ocasião do julgamento conjunto dos MIs 670, 708 e 712. A Corte não somente deu provimento aos MIs que apontavam para a ausência da lei regulamentadora da greve dos servidores públicos exigida pelo art. 37, VII, da CF, como estipulou prazo de 60 dias para que o Congresso Nacional legislasse a respeito, determinando a aplicação das Leis 7701/1988 e 7783/1989 às referidas greves enquanto não sobrevenha a lei específica exigida pelo dispositivo constitucional. E isso não somente para o caso dos impetrantes (Sindicato dos Trabalhadores em Educação do Município de João Pessoa/PB), mas para outros casos idênticos, julgando os MIs na perspectiva de uma ADO, pois não apenas dá provimento à ação para o exercício do direito concreto obstaculado pela ausência da norma, mas determina sua observância erga omnes, fazendo o STF o papel de um legislador positivo subsidiário.

O precedente não somente orienta as decisões judiciais posteriores, mas também inspira mudanças legislativas, sendo de se destacar a Lei 13300/2016 que regulamenta o processo e julgamento do MI.

Destaque-se aqui também a Lei 12063/2009 que altera a Lei 9868/1999, incluindo nesta última procedimento específico para as ADOs, com dispositivos que chegam a superar jurisprudência consolidada do próprio STF, como a previsão de medida cautelar para as ditas ações, algo rechaçado pelas decisões anteriores do mesmo Tribunal.

O fato é que legislação e jurisprudência evoluíram em um sentido de permitir uma atividade legiferante positiva do STF de modo subsidiário e sem se sobrepor ao Congresso Nacional, não obstante a ocorrência de desvios relevantes desse padrão pelo próprio Tribunal Supremo na direção de um ativismo judicial sem freios ou contrapesos, causando sérios problemas institucionais que ressaltarei mais adiante.

Mas isso não dispensa, no constitucionalismo brasileiro, a necessidade de reflexão sobre a funcionalidade do sistema de freios e contrapesos na perspectiva de se conferir eficácia aos comandos constitucionais.

Nesta perspectiva, não seria constitucionalmente “herético” admitir a atuação da Suprema Corte na concretização de normas constitucionais através de atuação legislativa lateral e subsidiária na colmatação das lacunas normativas quando configurada a omissão inconstitucional do legislador. Do contrário, a ADO seria um “mero conselho”, como ressalvado por Ivo Dantas em obra relevante sobre o tema [8].

 

Criminalização da homofobia e a proibição da proteção insuficiente

A questão da criminalização da homofobia é bastante oportuna para a discussão de uma nova dinâmica de relação institucional entre os poderes legislativo e judiciário acerca das omissões inconstitucionais, pois é precisamente o caso.

Tal como outras violências em razão de discriminação social, a homofobia vulnera esse segmento da população na medida em que lhes são cerceados direitos e liberdades fundamentais em razão de sua orientação sexual e/ou identidade de gênero.

Há dados objetivos demonstrando que a violência homofóbica é grave no Brasil, desde a psicológica até a física, chegando a uma alarmante quantidade de homicídios por tais razões. A partir dos dados do Ministério dos Direitos Humanos consolidados em 2017, estima-se que, naquele ano, uma pessoa LGBTI+ foi assassinada no Brasil em razão dessa condição a cada 19 horas [9]. É bem provável, aliás, que esses dados estejam significativamente subdimensionados, considerando que esses casos são aqueles nos quais a denúncia chegou ao conhecimento oficial.

Ao contrário do que uma leitura precipitada possa ensejar, a Constituição de 1988, claramente garantista e fomentadora da observância dos direitos fundamentais, não abriu mão da utilização do direito penal e da criminalização, ainda que dentro dos marcos civilizatórios do Estado democrático de direito.

Ao lado de normas protetivas de direitos, há várias outras no próprio capítulo dos direitos e garantias fundamentais que determinam a criminalização de certas condutas, a exemplo dos incisos XLI a XLIV do art. 5º. E é justamente no XLI (“a lei punirá qualquer discriminação atentatória dos direitos e liberdades fundamentais”) que se fundamenta o pleito dos autores das ações constitucionais pela criminalização da homofobia.

Em verdade, a criminalização da homofobia em si mesma não seria algo estranho, já que inúmeras outras formas de discriminação social já são criminalizadas. A própria Lei 7716/1989 estabelece a criminalização não somente para a questão racial em um sentido estrito, mas também para a discriminação por razões de cor, etnia, religião ou procedência nacional. A Lei 13104/2015 estipulou o endurecimento da resposta penal em relação aos casos de feminicídio, ao passo que a Lei 13146/2015 (Lei Brasileira de Inclusão/Estatuto da Pessoa com Deficiência) possui três dispositivos referentes à punição criminal de delitos contra a pessoa com deficiência.

Toda essa legislação vem na esteira do debate no âmbito do STF sobre o princípio da proporcionalidade no âmbito do direito penal.

Reiteradamente tem entendido a Corte, quando discute os mandamentos constitucionais de criminalização de condutas, que o dito princípio não é somente proibição do excesso, mas também proibição de proteção insuficiente, a exemplo do caso do reconhecimento da tipicidade do crime de porte de arma de fogo desmuniciada [10] e, de modo mais amplo, da posição pela constitucionalidade da criminalização de condutas de perigo abstrato, como o caso da embriaguez ao volante (embora o Tribunal não tenha se posicionado especificamente sobre esta).

Ou seja, a necessidade de proteção suficiente do bem jurídico concernente à integridade física e mental desses segmentos sociais de maior vulnerabilidade – vulnerabilidade que se traduz em chances concreta de se tornarem vítimas da violência – justifica, em tese, o maior rigor punitivo e a utilização do direito penal como mecanismo de dissuasão dessas práticas discriminatórias.

A principal questão controversa termina por não ser a criminalização da homofobia em si, mas a forma pela qual ela está sendo feita. Por um lado, é necessário observar o tratamento específico e diferenciado que o direito penal precisa ter em um Estado democrático de direito; por outro, o funcionamento adequado do sistema de freios e contrapesos no Brasil para que o excessivo avanço do judiciário no campo da deliberação política parlamentar não permita o fortalecimento de uma juristocracia (na expressão do cientista político canadense Ran Hirschl) [11], com o excessivo empoderamento do poder judiciário em funções atípicas à sua competência constitucional.

 

Sobre as possibilidades e os riscos da ADO 26 e do MI 4733: como pensar o sistema de freios e contrapesos e os diálogos institucionais entre o STF e o Congresso Nacional nesse contexto?

O debate sobre a criminalização da homofobia é bastante oportuno. Ante o recrudescimento autoritário e o advento de discursos de intolerância com o diferente, proteger populações vulneráveis de discriminação e violência é algo imperativo. Também se afigura nítida a omissão inconstitucional do legislador nacional, visto que temos legislação criminal protetiva em relação a quase todos os grupos de pessoas potencialmente discrimináveis, sendo o segmento populacional LGBTI+ praticamente o único a não ser expressamente alcançado pela lei.

Ademais, a criação constitucional de mecanismos processuais como a ADO e o MI, assim como seu histórico hermenêutico, apontam claramente na direção de se dar efetividade ao conteúdo decisório proferido, não podendo o provimento de tais ações se limitar a cientificar o poder competente de que existe a mora em legislar sem a imposição de qualquer consequência a isso.

Por outro lado, não se pode perder do horizonte que a competência para legislar a nível nacional é do Congresso Nacional, não do STF. Mais que isso, na seara do direito penal essa exigência de lei formal para criminalizar condutas é bastante rigorosa em qualquer Estado Democrático de Direito digno desse nome.

Como criminalizar significa legitimar a ação repressiva do Estado contra o cidadão que viola suas leis, o princípio da reserva legal no âmbito criminal precisa ser observado de modo estrito ante as características específicas desse ramo jurídico. O art. 5º, XXXIX, da CF (“não há crime sem lei anterior que o defina, nem pena sem prévia cominação legal”) é bastante claro a respeito e ganha um reforço sistemático expressivo se considerarmos que nem a medida provisória, que possui força de lei, pode dispor sobre direito penal, definindo crimes e estipulando penas, conforme dispõe o art. 62, § 1º, I, b, da Lei Maior [12]. Ou seja, mesmo em suas atribuições legislativas assemelhadas às do Congresso Nacional, o próprio Presidente da República não pode editar medida provisória com definição de crimes e penas.

Por sua vez, embora a discriminação social da população LGBTI+ seja tão odiosa quanto às outras, vejo dificuldades em equipará-la ao caso do antissemitismo como racismo, como fez o STF no famoso Caso Ellwanger [13].

Para ficar no exemplo dos nazistas, os judeus eram por eles considerados “inimigos da raça ariana”, de modo que nem a conversão ao catolicismo ou o fato de muitos serem ateus, não religiosos ou descrentes da Torá, fazia com que não sofressem a mesma violência antissemita que os demais sofriam. Penso que é algo de difícil equiparação hermenêutica com o caso do segmento LGBTI+, sendo realmente necessária a colmatação da lacuna com a inclusão expressa da homofobia como crime, dando efetividade ao art. 5º, XLI, da CF nesse particular.

Embora raça não seja um conceito biológico, mas político-social, não parece razoável ampliar o termo racismo para designar a todo e qualquer ato discriminatório. Aliás, a própria Lei 7716/1989 inclui várias outras hipóteses de discriminação atentatórias a direitos e liberdades fundamentais para além da raça, como se pode ver já em seu art. 1º.

Aí é de se perguntar: e como sair desse impasse? Como dar efetividade ao dispositivo constitucional mencionado e combater criminalmente a homofobia e, ao mesmo tempo, não permitir uma perigosa juristocracia e não piorar o já combalido sistema de freios e contrapesos no Brasil, prestigiando a Constituição em vez de abrir mais uma Caixa de Pandora para permitir maiores violações de suas normas, apesar de poder ocasionar um avanço tópico de uma delas, como no caso?

Minha aposta é no diálogo institucional genuíno. Há contribuições teóricas como a do minimalismo de autores como Cass Sunstein nos EUA, que trazem ao debate noções relevantes como as de “modéstia judicial” e “deferência judicial às decisões do legislativo”. Também experiências de limitação da juristocracia, como a cláusula “não obstante” (notwithsanding) da Carta de Direitos do Canadá de 1982, que permite a eventual suspensão temporária de decisão da Suprema Corte daquele país pelo Parlamento, podem ser estudadas como experiências incentivadoras do diálogo institucional entre esses poderes, evitando supremacismos de parte a parte.

No Brasil atual, precisamos repensar seriamente a jurisdição constitucional e “desarmar” com reciprocidade legislativo e judiciário, consubstanciados aqui no Congresso Nacional e no STF. O primeiro precisa entender que, em muitos casos, possui mais do que competência, possui obrigação, dever de legislar, como no caso em questão; para tal, algum modo de pressioná-lo a isso precisa existir e as decisões proferidas em ADOs e MIs não podem ser inócuas e inefetivas. Já o segundo, sem voltar ao não concretismo dos primeiros anos de vigência da CF/1988, necessita entender que não pode simplesmente se substituir ao Congresso, devendo ter um comportamento de autocontenção em relação à atuação prioritária do parlamento como locus da atividade legislativa típica. Isso é mais necessário ainda no âmbito extremamente delicado do direito penal, como dito.

Embora possam ser criticáveis, o avanço interpretativo considerado ativista do STF como a equiparação feita na ADI 4277, reconhecendo a união estável homoafetiva, assim como a Resolução 175 do Conselho Nacional de Justiça, que, em sua competência constitucional normativa, reconheceu o casamento homoafetivo, não causam problemas em termos institucionais ou de proporcionalidade, já que se trata de dar alcance a direitos e garantias fundamentais a esse segmento da população sem atingir direitos alheios, nem impor diretamente punição a outrem. Já criminalizar é algo bem diverso.

É necessário ponderar que criminalizar uma conduta, ainda que altamente reprovável como a homofobia, através de interpretação judicial criativa e que pode ser compreendida como analogia in malam parte, é algo temerário.

A realidade recente do Brasil, com lavajatismos, “garantismos integrais”, pacotes “anticrime” e congêneres, mostra que o poder judiciário tende a cometer toda sorte de abusos se o mecanismo de freios e contrapesos não funcionar adequadamente. O “salto triplo carpado” hermenêutico do STF em torno da questão da prisão para cumprimento da pena após decisão em 2ª instância, em frontal violação à CF, art. 5º, LVII, e ao CPP, art. 283 é um exemplo disso.

Outro risco é de se querer, como já se propõe atualmente, fazer analogias ou interpretações extensivas do termo “terrorismo” para alcançar penalmente por via judicial movimentos sociais e manifestações públicas de contestação ao status quo, utilizando-se de critério semelhante ao proposto. Os efeitos desse tipo de “abertura’ podem ser deletérios e não controláveis, ainda piores do que os que temos sofrido nos últimos tempos aqui no Brasil.

Se algum dos Ministros do STF porventura me indagasse a respeito da questão, eu sugeriria humildemente que fossem acolhidos os pedidos da ADO proposta nas partes em que os autores pedem a declaração da inconstitucionalidade por omissão para:

a) reconhecer a mora legislativa inconstitucional do Congresso Nacional em relação à edição de lei criminalizatória da homofobia, considerando esta como discriminação atentatória a direitos e liberdades fundamentais (CF, art. 5º, XLI);

b) fixar prazo razoável para a edição da referida lei que face à ausência de regulamentação deste pela Lei 9868/1999, poderia ser fixado em 12 meses, por analogia ao ADCT, art. 8º, § 3º;

c) findo o prazo, face à continuidade da omissão legislativa inconstitucional e em atividade legislativa atípica, o STF, de modo subsidiário, regulamentar e instituir a tipificação do crime de homofobia, preferencialmente repetindo a posição adotada no julgamento dos MIs 670, 708 e 712 de utilizar a lei já existente (in casu, a Lei 7716/1989 referente ao racismo) para a referida tipificação, reconhecendo ao Congresso Nacional, por óbvio, a qualquer tempo, a possibilidade de revogar a referida decisão com a edição de lei formal a respeito, com os efeitos subjacentes;

d) rejeitar os demais pedidos, em especial a regulamentação imediata da questão pelo STF.

Como prova de deferência ao legislador e à sua competência constitucional, oficialmente somente a partir da cientificação da mora legislativa o Congresso Nacional pode ser compelido a legislar e necessita de razoável lapso temporal para tal. Para respeitar o sistema de freios e contrapesos, esse tempo é fundamental e durante ele não pode o Tribunal se substituir ao Parlamento.

Vejamos como ficará a conclusão do julgamento.

Bruno Galindo é Professor Associado da Faculdade de Direito do Recife/Universidade Federal de Pernambuco (UFPE); Doutor em Direito pela UFPE/Universidade de Coimbra-Portugal (PDEE).

 

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Notas:

[1] SILVA, José Afonso da. Aplicabilidade das Normas Constitucionais. 3ª ed. São Paulo: Malheiros, 1999.
[2] CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Constituição Dirigente e Vinculação do Legislador (Contributo para a Compreensão das Normas Constitucionais Programáticas). Coimbra: Coimbra Editora, 1994.
[3] Op. Cit., pp. 338ss.
[4] CF, Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, art. 8º. (…). § 3º. Aos cidadãos que foram impedidos de exercer, na vida civil, atividade profissional específica, em decorrência das Portarias Reservadas do Ministério da Aeronáutica nº S-50-GM5, de 19 de junho de 1964, e nº S-285-GM5, será concedida reparação de natureza econômica, na forma que dispuser lei de iniciativa do Congresso Nacional e a entrar em vigor no prazo de doze meses a contar da promulgação da Constituição.
[5] CF, art. 195,. (…) § 7º. São isentas de contribuição para a seguridade social as entidades beneficentes de assistência social que atendam às exigências estabelecidas em lei.
[6] DANTAS, Ivo. Constituição & Processo. 2ª ed. Curitiba: Juruá, p. 521, 2007.
[7] COOLEY, Thomas M. Princípios Gerais de Direito Constitucional nos Estados Unidos da América. Campinas: Russel, pp. 51-52,  2002.
[8] DANTAS, Ivo. Constituição & Processo. 2ª ed. Curitiba: Juruá, p. 512, 2007.
[10] STF, HC 104410/RS, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe 27/03/2012.
[11] HIRSCHL, Ran. Towards juristocracy: the origins and consequences of the new constitucionalismo. Cambridge/Massachusets: Harvard University Press, 2004.
[12] CF, art. 62 (…) § 1º. É vedada a edição de medidas provisórias sobre matéria: I – relativa a: (…) b) direito penal, processual penal e processual civil.
[13] STF, HC 82424/RS, Rel. Min. Moreira Alves (p/ o Acórdão Rel. Min. Maurício Corrêa), DJ 19/03/2004.
[14] Lei 7716/1989, art. 1º. Serão punidos, na forma desta Lei, os crimes resultantes de discriminação ou preconceito de raça, cor, etnia, religião ou procedência nacional.
[15] LIMA, Flávia Santiago. Jurisdição Constitucional e Política (Ativismo e Autocontenção no STF). Curitiba: Juruá, pp. 95ss., 2014.
[16] LEITE, Glauco Salomão. Juristocracia e Constitucionalismo Democrático (Do Ativismo Judicial ao Diálogo Constitucional). Rio de Janeiro: Lumen Juris, pp. 229ss., 2017.
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