Corrupção urbanística: um problema que assola as cidades
Terça-feira, 18 de junho de 2019

Corrupção urbanística: um problema que assola as cidades

Por Vanêsca Buzelato Prestes

O sistema do direito representa o espaço de temas protegidos pela sociedade, das mudanças ocasionais e de composição de maiorias características do sistema da política. Todavia, quando este espaço é substituído por decisões da política ou, rompe com seus códigos e adota decisões autônomas, assumindo posturas da política, estamos diante da corrosão, da corrupção dos sistemas. No Brasil, o urbanismo ainda se encontra muito próximo do sistema político, o que o deixa sujeito às maiorias do momento e à falta de planejamento de longo prazo.

A maneira como ocorre a aprovação de leis urbanísticas está obsoleta. Em muitos casos, as leis vão para o Legislativo sem a exigência de estudos técnicos e estratégias de estabilização do sistema, sem utilizar ferramentas tecnológicas compatíveis com o estágio de evolução da sociedade, ficando sujeitas a uma quantidade de legislações cheia de incongruências entre si, feitas por funcionários mal remunerados, não estáveis no cargo (cargos comissionados) e que não têm a função exigida de continuidade do serviço público, O resultado óbvio é um sistema que aprova leis de forma fragmentada, morosa e impessoal, o que favorece a corrupção.

No urbanismo, este espaço de separação entre o direito e a política ainda é muito tênue e precisa ser constantemente diferenciado. Há uma falsa ideia de que o direito pode resolver disputas que são da política, a ideia de que a mera existência do instrumento previsto na norma é suficiente para garantir o direito que se quer ver protegido. Todavia, o instrumento por si só não é bom ou ruim. A sua utilização depende das condições jurídicas estabelecidas para que ele opere e da gestão administrativa a qual está sujeito.

Esta ilusão de que a simples existência do instrumento seria suficiente para suprir operações que se dão no espaço da política esteve muito presente na aprovação do Estatuto da Cidade. Muitos pensavam que a aprovação do Estatuto representasse, por si só, a garantia de Reforma Urbana.

Neste sentido, importa frisar que o direito deriva da forma como é produzido e as qualificações jurídicas – lícito e ilícito – constroem realidades. Constituições democráticas, produzidas a partir de procedimentos, reconhecem direitos que construíram o direito hoje existente. Tratando-se de corrupção, importante salientar que ela é definida juridicamente de um determinado modo porque foi observada e diferenciada durante seu processo constitutivo. Cada mudança no sentido do conceito corrupção representa o resultado de novas observações. Veja-se que as distinções não são ingênuas ou inócuas. São carregadas de semântica e de história

A corrupção urbanística

A corrupção urbanística decorre da qualificação jurídica atual. Para tanto, imperioso destacar o que é considerado para se fazer esta classificação: a) valor econômico das cidades, integrando o ordenamento e o patrimônio jurídico municipal; b) o que é a corrosão do sistema jurídico das cidades; c) quais os mecanismos que operam no sistema jurídico das cidades.

Pode ser dito que par e passo com o desenvolvimento de legislação urbanística inicia-se a identificação da corrupção urbanística, na forma que hoje a conhecemos, isto porque a terra passa a ter valor econômico significativo. O que pode e o que não pode ser construído agregam valor a esta mesma terra. Além disso, é deste período o sistema de comando e controle que domina as políticas públicas, estabelecendo padrões a serem cumpridos.

As normas urbanísticas tiveram por característica histórica estarem sujeitas a decisões casuísticas, seja no seu processo de formação – quando passam a ser normas, no âmbito do Executivo ou do Legislativo – seja na execução, momento da aprovação do projeto. Isto porque, de um lado, não desenvolvemos procedimentos de controle e eficiência suficientes no âmbito das exigências urbanísticas e, de outro, o processo de aprovação das leis urbanísticas ainda está muito vinculado às maiorias possíveis na Câmara dos Vereadores e não aos necessários requisitos técnicos mínimos, considerando que o conteúdo afeta todo o sistema da cidade. Ainda há uma ideia de que as limitações urbanísticas e a determinação de função social da propriedade, como exige a Constituição, “atrapalha” a propriedade e afeta o desenvolvimento, como se fossem contrapostas.

De outra parte, a Constituição brasileira de 1988 estabeleceu um importante marco, ao introduzir um capítulo sobre a Política Urbana, o que desencadeou legislações infraconstitucionais que têm estabelecido tratamento jurídico a questões outrora da política. Assim, a partir da Constituição de 1988 há uma disciplina constitucional que faz nascer um direito à cidade. Este direito à cidade produziu um processo de diferenciação funcional que separou a dimensão política da dimensão jurídica, significando que temas tratados no sistema anterior como possibilidades passaram a ser direitos consagrados e passíveis de serem exigidos. Esta construção jurídica que demonstra o processo de evolução significa uma atribuição de sentido normativo. Significa dizer, que o conteúdo produzido é normativo e cogente. O reconhecimento do direito à cidade, nessa perspectiva, é decorrente deste processo evolutivo e só se modificará a partir do próprio direito, ou seja, se o direito se modificar.

Em decorrência, a cidade inserida na Constituição Federal de 1988 acarreta consequências jurídicas por se tratar de uma Constituição Democrática, que tem na dignidade humana o fio condutor e na redução das desigualdades sociais seus objetivos mais significativos. As cidades como integrantes do contexto federativo e como entes que expressam o esforço do Estado para cumprir com a Constituição têm compromissos com os seguintes aspectos: a) a cidade é um espaço da cidadania; b) expressão do direito à diferença e as políticas públicas precisam ser inclusivas (ex: acessibilidade universal, reconhecimento à mobilidade reduzida que o urbanismo passa a observar); c) função socioambiental; d) funções sociais da cidade, que não se resumem as funções da cidade modernista; e) dimensão de território; f) diálogo com a escassez dos recursos naturais; g) gestão democrática.

Nesta perspectiva é que a estruturação na forma prevista no Brasil transformou em direito situações que no sistema anterior integravam o âmbito da política. Desta forma, produziu uma diferenciação, distinguindo o que é direito e criando meios para sua garantia. Disso resulta uma série de consequências no âmbito dos municípios, que é o lócus, por excelência, do exercício do direito à cidade.

Importante considerar que as cidades sofreram inúmeras modificações ao longo dos cinco mil anos de existência. E, como organismos vivos que são, permanecem em franco processo de evolução. De diversas maneiras, fica claro que o sucedido nas cidades refletiu o regime político vivenciado no momento histórico respectivo.

O valor econômico das cidades e a corrupção

O regime urbanístico das cidades tem valor econômico. Permitir construir 05, 10 ou 20 andares faz muita diferença para as cidades. Atribuir regime urbanístico a áreas que não o tinham, permitindo a sua utilização com potencial econômico, também faz muita diferença. Os franceses compreenderam isto desde o início do século passado. Lá não há um direito originário de construir e o instrumento do solo criado, que separa o direito de propriedade do direito de construir e cuja concepção origina-se a outorga onerosa e a transferência de potencial construtivo, nasce inspirado nesta concepção. Desta forma, compreendendo que a cidade é um mercado e que precisa ser regulada, o Município deve controlar o regime urbanístico, de modo a valorizá-lo.

É urbanística e juridicamente equivocada a concepção que não há custos para cidade a adoção de regime urbanístico maior, pois este tem valor de mercado. Mudar uso e/ou permitir construção maior sem contrapartida, são exemplos da falta de compreensão do que estes instrumentos urbanísticos significam. Muitas cidades já compreenderam esse fenômeno e trabalham com esta variável. Todavia, é uma variável que precisa ser diferenciada e integrada ao conteúdo da legislação urbanística da cidade. Compreender que a cidade não é uma abstração, que ela tem conteúdo, funciona como um sistema e que os instrumentos urbanísticos integram este sistema é fundamental para não permitir que, simplesmente, toleremos aumento de altura, alteração de regime ou de uso do solo como se estivéssemos tratando de um direito individual, ou algo utilizado de forma destacada do planejamento da cidade.

Por todos estes aspectos apontados, percebe-se que no Brasil há precária diferenciação  entre direito e política no urbanismo. A falta de um sistema jurídico que separe o direito da política, que vede condutas que favoreçam a impessoalidade, a apresentação de dificuldades para “vender facilidades”, o excesso de discricionariedade administrativa, a falta do desenvolvimento de controles no processo urbanístico, a carência de publicidade das regras, a falta de publicidade dos instrumentos e das possibilidades existentes, bem como das concertações realizadas são uma constante. Assim, trabalha-se com soluções personalíssimas, muitas vezes casuísticas, e que não modificam o sistema, apenas tangenciam o problema.

Compreender que uma sociedade que protegeu direitos de diferentes origens – ambiental, urbanística, acessibilidade, moradia, patrimônio histórico e cultural – que afetam e são constitutivos da aprovação municipal, é enxergar a complexidade da sociedade atual. A partir desta compreensão é que será possível desenvolver formas de diminuição desta complexidade por meio do desenvolvimento de procedimentos e da racionalidade do sistema jurídico. Descrições que não permitam enxergar como a corrosão do sistema urbanístico afeta as estruturas diferenciadas da cidade democrática não são toleráveis na compreensão da sociedade moderna. A sociedade moderna é altamente complexa. Os processos corruptivos também o são. Por isso, quanto mais os diferenciamos mais complexidade foi gerada e, este incremento da complexidade permite enxergar outros modos de corrupção.

A corrupção urbanística no Brasil ainda não é tratada com a diferenciação necessária. Os sistemas do direito e da política em nosso país ainda estão muito próximos, umbilicalmente ligados. A intrínseca relação desses sistemas gera a aparência de legalidade por meio de alterações legislativas das leis urbanísticas, o que muitas vezes imputa legalidade a projetos que ferem a impessoalidade e trazem benefícios específicos a determinados grupos ou pessoas, em detrimento do caráter difuso do controle urbanístico inerente ao direito à cidade.

Para operar esta separação dos sistemas do direito e da política, é urgente que o urbanismo deva ser matéria de Estado e não de Governo e que os procedimentos, ainda frágeis em nosso sistema, sejam desenvolvidos e aperfeiçoados. Faz-se necessário o desenvolvimento de controles que atentem para o tema da corrupção urbanística, adotar tecnologias de gestão para minimizar os espaços de discricionariedade administrativa e entender a função da publicidade e da transparência como função de diminuir os espaços corruptivos. Esses procedimentos são essenciais como forma de redução da complexidade do sistema e da legitimação das decisões que este mesmo sistema pode apresentar. No urbanismo, esses são meios de garantir a impessoalidade e a transparência na administração pública das cidades, além de diminuir os espaços que propiciam a corrupção.

A evolução do sistema jurídico e da Administração Pública, com a adoção de modelos de gestão gerenciais, são fatores que afastaram o comando/controle do poder público do processo de tomada de decisão dos rumos das cidades, ampliando a liberdade de decisão diante de casos concretos, de tal modo que as autoridades passaram a poder optar por uma dentre várias soluções possíveis, todas, porém, dentro da lei. Essa ampliação gerou espaços de corrupção, tanto no âmbito público, quanto no âmbito privado. No espaço privado, essa abertura possibilitou que aqueles que já conhecem os caminhos facilitados se beneficiem. Por isso, a adoção de modelos com transparência, informação pública, diminuição de espaços de discricionariedade e modelos de concertação com regras envolvendo os setores da administração, e não as pessoas, são essenciais.

Os modelos contemporâneos de prevenção e combate à corrupção unem esforços públicos e privados neste sentido, adotando como responsabilidade recíproca a incorporação de instrumentos nas práticas para enfrentar a questão. Códigos de conduta, programas de integridade de empresas e a lei anticorrupção são as regras dirigidas ao setor privado. O setor público, para além deste modelo, tem desafios outros, destacando-se a identificação dos espaços vulneráveis, bem como a adoção de medidas permanentes, de monitoramento, pois a corrupção não é das pessoas, mas dos sistemas. O subsistema urbanístico é um deles. Precisamos, de um lado, enxergar a corrupção e, de outro, desenvolver metodologias de estabilização do sistema. Manter íntegro o sistema jurídico, no sentido de desempenhar a função para a qual foi criado é uma das formas de coibição de corrupção.

Eis uma tarefa que está em construção.

 

Vanêsca Buzelato Prestes é Mestre em Direito pela PUC/RS, Doutora pela Università del Salento em LECCE, Procuradora do Município de Porto Alegre/RS e membro do BrCidades. (www.brcidades.org)

 

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