A experiência do Ceará na melhoria da educação com a mudança da política fiscal do ICMS
Segunda-feira, 15 de julho de 2019

A experiência do Ceará na melhoria da educação com a mudança da política fiscal do ICMS

Imagem: Getty Image

 

Por Gabriela Hernandes Pires

 

Num momento em que a educação está sob ataque deliberado do governo federal, consideramos importante pensar alternativas para os entes federados. 

 

 

De acordo com a Constituição de 1988, a educação é um direito social e para que ela atinja seu propósito os entes federados devem trabalhar em um regime de colaboração. Sendo assim, os municípios são responsáveis pela educação infantil e pelo ensino fundamental 1, os estados e o Distrito Federal devem atuar no ensino fundamental 2 e no ensino médio e a União é responsável pelas Universidades federais, bem como, pela coordenação financeira e técnica.

 

A Constituição ainda estabelece que os municípios devem aplicar no mínimo 25% da receita advinda dos impostos e das transferências feitas pelo estado e pela União na manutenção e no desenvolvimento da educação. Segundo Gremaud, a maior parte da renda municipal advém da cota-parte do Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual, Intermunicipal e de Comunicação (ICMS) e do Fundo de Participação dos Municípios (FPM)[1].

 

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Apesar do ICMS ser de competência estadual e distrital, o artigo 158 da Constituição Federal estabelece que 25% do que for arrecadado pertence aos municípios. Sendo que, no mínimo, 18,75% são distribuídos de acordo com o Valor Adicionado Fiscal (VAF) e, no máximo, 6,25% são repartidos conforme lei própria do estado.

 

O estado do Ceará utilizou, de 1996 a 2008, o ICMS para promover melhores indicadores de educação, motivo pelo qual optou por distribuir esses 6,25% de acordo com o seguinte critério: 1,25% calculado a partir da relação entre a população do município e a população estadual; 3,13% referente à proporção de gastos em educação sobre a receita municipal; 1,87% distribuídos igualmente entre todos os municípios. Ou seja, o critério de distribuição era baseado em gastos. Essa política não gerou um aumento nos indicadores de educação, pois não havia qualquer incentivo para que houvesse mudanças por parte dos municípios[2].

 

Em 2003, o estado passou por uma grave crise financeira, momento em que buscou adequações fiscais, bem como uma política de gestão com foco em resultados, para isso criou uma nova política fiscal. No decorrer da implementação do ajuste fiscal, o Tesouro Nacional não concedeu crédito adicional ao estado, ocasião em que o Ceará pediu auxílio ao Banco Mundial. Juntos criaram a SWAP (Sector Wide Approach ou Abordagem Setorial Ampla), que tem como principal característica o apoio ao fortalecimento da gestão do governo direcionada à promoção da inclusão social no estado, ou seja, baseia-se na política de Gestão por Resultados[3].

 

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Diante disso, em 2007 foi apresentado projeto de lei que visava a mudança no rateio do ICMS, objetivando incentivar os gestores municipais a utilizarem os recursos de forma mais eficiente. Com sua aprovação, criou-se a Lei 14.023/07, que entrou em vigor em 2009. 

 

Tal Lei prevê que a distribuição dos 6,25% da cota-parte do ICMS que antes era feita com base em gastos, passaria a ser distribuída de acordo com Índices de Qualidade, calculados a partir de resultados auferidos em cada ano. Sendo: 4,5% em função do Índice de Qualidade em Educação (IQE); 0,5% de acordo com o Índice de Qualidade em Meio Ambiente (IQM); e 1,25% segundo o Índice de Qualidade em Saúde (IQS). Para o Instituto de Pesquisa e Estratégia Econômica do Ceará (IPECE) a mudança geraria uma competição saudável entre os municípios, através da recompensa fiscal, que levaria a uma melhoria nos indicadores socais.

 

O Índice de Qualidade da Educação, especificamente, considera os dados pelo Sistema de Avaliação da Educação Básica do Ceará (SPAECE), ao qual todos os municípios são submetidos, usando como critério indicadores que retratam os objetivos da política estadual para à educação e sua evolução.

 

Ao analisarmos a experiência cearense, já em 2009 é possível notar melhora em seu desempenho, tanto no Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB), no qual obteve melhora de 10% em relação a seus vizinhos, quanto na Prova Brasil – avaliação censitária das escolas públicas das redes municipais, estaduais e federal, com o objetivo de avaliar a qualidade do ensino – em que teve uma ascensão de 5%. Em 2011, o estado do Ceará já se destacava por seus municípios terem média nos índices do sistema de avaliação da educação bem maior, quando comparados aos dos estados vizinhos.

 

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É importante destacar, ainda, que havia grande diferença nos indicadores de desempenho do IDEB entre municípios cearenses mais ricos e os mais pobres antes da mudança na legislação. Contudo, houve um crescimento no desemprenho dos municípios mais pobres e, já em 2011, ocorreu uma diminuição das diferenças entre os dois grupos.

 

A melhora no desempenho dos municípios nos índices do sistema de avaliação da educação foi contínua e no IDEB de 2015 o Ceará ficou com as 03 (três) melhores colocações em âmbito nacional. No ano de 2017 o município de Sobral/CE ficou em primeiro lugar e dos 10 (dez) primeiros colocados 06 (seis) municípios pertenciam ao Ceará.

 

Está claro que não foram apenas as receitas recebidas que fizeram com que os municípios tivessem um melhor desempenho em seus indicadores de educação e que ocupassem lugar de destaque em âmbito nacional, pois se assim fosse, o estado de São Paulo, detentor do maior Produto Interno Bruto (PIB) do Brasil, não teria o seu município melhor colocado apenas em 14º (décimo quarto) lugar na lista do IDEB 2017. Portanto, foram as políticas públicas adotadas pelos municípios que fizeram com que houvesse essa mudança, e não as receitas em si. Talvez seja o caso dos demais estados analisarem a experiência do estado nordestino e aplicá-la em seu âmbito de competência. 

 

 

É particularmente interessante analisar o exemplo do município de Sobral, o mais bem colocado desde 2015. Segundo o prefeito da cidade não adianta mais educar as crianças apenas com as matérias tradicionais, como português e matemática, é preciso desenvolver as chamadas competências socioemocionais, como abertura ao novo, autogestão, resiliência emocional, engajamento com os outros e amabilidade, pois só assim as crianças estarão preparadas para o mundo como o conhecemos hoje[4]. 

 

Em um contexto social e mundial mais complexo e globalizado, é necessário desenvolver novas competências, e se um estado não desenvolveu nem o básico para as crianças, como poderá proporcionar um conhecimento adicional? Que orgulho ver um nordeste tão rico em experiências positivas para o resto de um país que, muitas vezes, se contenta com propostas educacionais “emburrecedoras”.

 

 

Gabriela Hernandes Pires é é advogada formada pela Pontifícia Universidade Católica de Campinas.

 


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Notas: 

[1] Todos pela Educação. Municípios devem gastar no mínimo 25% dos seus orçamentos com educação. 12 de fevereiro de 2018. 

[2] PETTERINI, Francis Carlo; IRFFI, Guilherme Diniz. Evaluating the impact of a change in the ICMS tax law in the state of Ceará in municipal education and health indicators. Economia, volume 14.

[3] BRANDÃO, Júlia. O rateio de ICMS por desempenho de municípios no Ceará e seu impacto em indicadores do sistema de avaliação da educação. FGV Sistema de Bibliotecas.

[4] SENNA, Instituto Ayrton. Alfabetização 360º na perspectiva da educação integral (Palestra). Casa Natura Musical, São Paulo/SP, em 10 de junho de 2019.

 

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