Os porquês da estabilidade do servidor público
Quarta-feira, 12 de fevereiro de 2020

Os porquês da estabilidade do servidor público

Imagem: World Economic Forum

 

Por Daniel Mitidieri Fernandes de Oliveira

 

A reforma do aparelho administrativo do Estado está na agenda do governo de Jair Bolsonaro. Segundo noticiado pela imprensa nos últimos dias, o presidente da República encaminhará em breve ao Congresso Nacional uma proposta de emenda constitucional – PEC com o intuito de, entre outros assuntos, alterar prerrogativas do ocupante de cargo público. Dentre essas alterações, a que pode aparecer com maior potencial de controvérsia é o fim da estabilidade do servidor público de carreira.

 

 

Com frequência, o regime jurídico dos servidores públicos é comparado com o regime dos trabalhadores da iniciativa privada. Enquanto estes vêm perdendo direitos ao longo do tempo, tudo sob o fundamento de que o custo da mão de obra deve ser barateado, aqueles são vistos como empregados privilegiados. Além de receberem bons salários, os servidores não têm seus empregos ameaçados. O presente texto, porém, não pretende aprofundar a discussão sobre as relações laborais no mundo contemporâneo. O texto examina a estabilidade do servidor público como garantia de existência do Estado de Direito.

 

A Constituição de 1988 institui o chamado Estado Democrático de Direito. Basicamente, essa expressão significa o governo das leis com absoluta conformação aos direitos fundamentais, os quais nada mais são do que os direitos humanos positivados em nossa ordem pública interna. A expressão também significa que o sistema de Justiça não terá relação de dependência com a política partidária. Contudo, a Constituição, as leis e os direitos não se autoaplicam. Ao contrário, são dependentes de agentes voltados à sua realização. Um conjunto importante desses agentes é o servidor público de carreira.

 

O governo das leis em contraponto ao governo dos homens permite o desenvolvimento de uma relação Estado x sociedade com nítida separação de esferas. Se o governo significasse livre arbítrio dos governantes, pouca diferença haveria entre as esferas pública e privada. Todos os bens da sociedade estariam à mercê da autoridade governamental para o gozo de suas conveniências políticas. Assim, o que permite um Estado de Direito funcionar não é apenas a existência de um Poder Legislativo e um Judiciário independente, mas a existência de um aparelho administrativo capaz de levar a sério o primado da ordem jurídica. 

 

O primado da ordem jurídica é assegurado justamente quando a Constituição e os direitos fundamentais são a principal ferramenta de trabalho do aparelho administrativo do Estado, e não a vontade soberana do governante. É bom que se diga que isso vale para os servidores de todos os poderes da República. De tal modo, assegurar o Direito significa não só aplicar a legislação cabível, mas também poder noticiar a prática de condutas manifestamente ilegais no serviço sem risco de perda arbitrária do cargo. 

 

Ora, a estabilidade no cargo constitui estímulo relevante que a ordem jurídica entrega aos servidores para atuarem dentro de parâmetros lícitos. Isso não promove somente a legalidade, mas permite a formação de memória institucional, oferecendo segurança jurídica aos gestores do passado e do futuro. Sem estabilidade, a regra se altera: o quadro de pessoal permanente, que é do Estado, passa automaticamente a ser refém do governo, perdendo garantias para agir de forma impessoal. Nesse sentido, o fim da estabilidade do servidor representa risco de atuação arbitrária. 

 

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Vale lembrar que a estabilidade não é empecilho para o princípio democrático. O governo possui mecanismos fortes de conexão com o aparelho burocrático do Estado. Exemplo disso é a escolha das chefias e a atribuição de funções de confiança para os agentes alinhados com a política eleita. É o governo que, dentro da lei, rege a burocracia. Não é necessário suprimir a estabilidade dos servidores para conceber políticas públicas eficientes. O que é empecilho ao princípio democrático é a visão de que os servidores públicos são propriedade de gestores passageiros, em vez de profissionais do Estado. 

 

É igualmente equivocado acreditar que o fim da estabilidade vai entregar poder ao cidadão para controlar a boa prestação de serviços. O fim da estabilidade vai permitir apenas mais poder ao superior hierárquico, o qual, na qualidade de pessoa de confiança do governante, vai controlar o quadro de pessoal não mais de acordo com a lei, mas de acordo com os critérios mais amplos de conveniência e oportunidade. Afinal, se a demissibilidade do servidor é plena, as fronteiras que separam o serviço público dos interesses privados cedem, porque ausente o mecanismo de o subordinado resistir à prática da captura. O incentivo ao mau chefe aumenta e ao servidor subserviente também.

 

É preciso não esquecer que o serviço público brasileiro sofre com déficit de pessoal, de planejamento e de credibilidade. Vide o último resultado do ENEM. Atribuir exclusivamente ao servidor a responsabilidade pela eventual má-qualidade do serviço é ignorar a estrutura na qual tudo interage. Não é a estabilidade que incentiva o servidor a ser ineficiente. É muitas vezes a estrutura precarizada que limita as possibilidades de ações inovadoras de bons funcionários. Excluir da discussão a estrutura, focando apenas nos servidores, é uma atitude enviesada de quem pensa as instituições do país. 

 

Sem a estabilidade do cargo, a estrutura administrativa experimentará piora.  Isso porque as atividades complexas do Estado serão reduzidas às piores lógicas empresariais, como a da obediência burra ao medo. Em suma, o ser humano é muito mais responsivo aos estímulos que recebe do meio do que a idealizações normativas. Assim, um servidor que estará constantemente ameaçado pelo fantasma da dispensa terá pouco incentivo para trabalhos criativos, já que nunca saberá, com segurança, se o parâmetro avaliatório de seu trabalho é a lei ou a simpatia dos superiores. Na dúvida, a autocontenção é a saída. 

 

Por fim, deve-se destacar que é ilusório acreditar que o Ministério Público e o Poder Judiciário terão capacidade de coibir todas as ilegalidades que serão estimuladas nesse potencial novo modelo. Tais órgãos possuem limitações de tempo, de pessoal e de recursos. Assim, os cidadãos sujeitos ao trabalho de órgãos estratégicos da Administração, como advocacia pública, administração tributária, fiscalização de polícia e polícia judiciária estarão desprotegidos em casos de desvio de finalidade, pois esses agentes se curvarão a um executivo voraz, perdendo força diante de um cenário de assédio funcional. 

 

A perda da estabilidade representa, portanto, gravíssimo retrocesso na luta por uma Administração Pública técnica, neutra, proba e contrária a atos de corrupção. Além de peça chave na equação de funcionamento do Estado de Direito, a estabilidade é uma garantia mínima de que a própria sociedade pode cobrar resultado daqueles que possuem o dever de neutralidade, fato que não existe se todos os cargos se tornarem em comissão. A estabilidade, pois, inibe o aparelhamento partidário. Por tudo isso, a retirada da estabilidade dos cargos públicos configura uma grave hipótese de afronta à Constituição.

 

 

Daniel Mitidieri Fernandes de Oliveira é Mestre em Teoria do Direito pela Universidade Federal do Rio de Janeiro – PPGD/UFRJ, com ênfase em democracia, desenhos institucionais e Estado Administrativo. Pesquisador do Laboratório de Estudos Institucionais – LETACI.


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