O parcelamento, edificação e utilização compulsórios (PEUC)
Quinta-feira, 5 de março de 2020

O parcelamento, edificação e utilização compulsórios (PEUC)

Imagem: Marcelo Camargo / Agência Brasil

 

QUESTÕES URBANASuma coluna do IBDU e do BrCidades

Por Julia Azevedo Moretti

 

O parcelamento, edificação e utilização compulsórios (PEUC) e as respectivas sanções pelo seu descumprimento, IPTU progressivo no tempo e desapropriação com títulos da dívida pública, são considerados alguns dos mais importantes instrumentos de indução da política urbana e cumprimento da função social da cidade e da propriedade. No entanto, a mobilização para inclusão desses instrumentos na Constituição não teve reflexo na sua efetiva adoção pelos municípios.

 

 

Apesar de a judicialização ter sido um fator que, de início, dificultou a utilização dos instrumentos, o estudo dos processos judiciais envolvendo o PEUC no Município de São Paulo indica que talvez não seja nas trincheiras do judiciário que se encontrem os maiores desafios para a efetivação da política de indução do cumprimento da função social dos imóveis não edificados, subutilizados e não utilizados, tendo sido a atuação municipal amplamente respaldada pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo (TJ/SP). 

 

A oposição entre o número de imóveis vazios e o déficit habitacional é uma das facetas dos conflitos urbanos. Na região metropolitana de São Paulo, por exemplo, a Fundação João Pinheiro estima que existam 595.691 domicílios vagos enquanto o déficit habitacional é estimado em 638.763 domicílios. Uma forma de fazer frente a esse tensionamento é lançar mão do PEUC, atrelado às sucessivas sanções pelo descumprimento das obrigações (IPTU progressivo no tempo e desapropriação com títulos da dívida pública), todos previstos na Constituição Federal (art. 182, §4º, CF). Trata-se de um conjunto de instrumentos considerados como um dos principais para fazer cumprir a função social da propriedade, princípio estruturante do direito urbanístico e tido como parâmetro transformador do conceito da propriedade pela agenda da reforma urbana. Porém, mesmo após a edição do Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/01) e pacificação sobre regulamentação do instrumento, houve uma baixa adesão dos Municípios na sua utilização: em apenas oito municípios verifica-se a efetiva aplicação do conjunto de instrumentos.

 

O que justificaria essa adoção por uma ínfima quantidade de municípios ou a dificuldade de induzir de forma eficaz a função social por meio do PEUC e qual o papel do Poder Judiciário, muitas vezes apontado como um dos responsáveis pela baixa efetividade do Estatuto da Cidade? Afinal alguns casos de judicialização da política urbana de indução da função social por meio do PEUC significaram forte revés, inviabilizando o início do processo de notificações e abalando a possibilidade de uso sistemático dos instrumentos, tal como ocorreu em Porto Alegre (RS) que tentou consolidar a PEUC no Plano Diretor antes da regulamentação da Constituição pelo Estatuto da Cidade, ou em Palmas (TO), que, apesar de ter adotado lei regulamentadora, teve todas as notificações canceladas após questionamento judicial.

 

No entanto, a judicialização da política paulistana de cumprimento da função social por meio do PEUC e respectivas sanções conta uma história diferente: nesse ponto específico não há relevante descompasso entre as decisões e a lei e sua interpretação pelos defensores da reforma urbana. 

 

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OS PROCESSOS JUDICIAIS SOBRE PEUC EM SÃO PAULO 

A análise de todos os processos judiciais envolvendo PEUC identificados pela Coordenadoria de Controle da Função Social da Propriedade (CEPEUC) da Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano mostra que a política municipal foi, na maior parte dos casos, respaldada pelo Judiciário. 

 

Uma análise desses processos traz revelações importantes e, até certo ponto, surpreendentes. Primeiro, chama a atenção o baixo número de casos judicializados: apenas 22 processos judiciais num universo de mais de 1.300 imóveis notificados. Em quase todos os casos, o gatilho para a judicialização foi o aumento progressivo do IPTU. Vale destacar que dentre os 1.300 imóveis notificados, menos de 400 chegaram à etapa do IPTU progressivo. A burocracia para inclusão inicial de imóveis ou majoração de alíquotas, que pressupõe a verificação manual dos processos de imóveis notificados, parece ter contribuído para a redução significativa do número de imóveis que chega à fase de tributação progressiva, afinal, apenas 8% dos imóveis cumpriram integralmente os termos da notificação. Muitos ficaram no caminho.

 

A caracterização dos autores desses 22 processos mostra que há uma leve prevalência de judicialização por parte de pessoas jurídicas ou entes despersonalizados (massa falida). Porém, quando se analisa os casos que envolveram deferimento de liminar, percebe-se a força da pessoa jurídica: dos oito casos com liminar deferida, apenas um era de autoria de pessoa física. Aliás, o pedido de liminar é regra: estava presente em 95% dos casos.

 

Sobre as narrativas trazidas pelos autores das ações, o mais comum é que o argumento principal seja que o imóvel está “em utilização”, sendo o uso para estacionamento o mais frequente. Aliás, a questão dos estacionamentos aparece em 41% dos casos judicializados, mostrando como é controversa a questão da exclusão de estacionamentos da categoria de imóveis que não precisam de edificação para exercício da atividade, o que teria o condão de afastar a classificação como “não edificado” ou “subutilizado” (art. 94, I, Lei 16.050/14).  O argumento de que o imóvel teria sido ocupado após a notificação e, portanto, haveria impossibilidade jurídica de dar cumprimento à função social, apareceu apenas em 10% dos casos, mas os processos nos quais se discutiu a ocupação são emblemáticos no que se refere à decisão judicial.

 

Antes de olhar para as decisões referentes aos casos de ocupação, importante fazer uma análise mais geral sobre o posicionamento do Poder Judiciário nos casos envolvendo o PEUC. Dos 22 casos, em apenas 18% houve julgamento favorável ao pedido do autor (procedência) enquanto que em 59% dos casos prevaleceu a atuação da Administração Pública no processo administrativo (improcedência). Há ainda casos aguardando julgamento (10%) e outros (13%) que foram encerrados sem que os argumentos do autor fossem apreciados (extinção sem julgamento de mérito). Mesmo naqueles processos em que houve recurso, em poucos casos as decisões foram alteradas: o Tribunal manteve as decisões em 75% dos casos nos quais apreciou o conteúdo da ação. Interessante observar que no fundamento das decisões é recorrente a referência à Constituição, Plano Diretor e lei específica de PEUC / IPTU progressivo, mostrando uma aproximação do judiciário com a legislação urbanística.

 

Em relação aos 2 casos envolvendo o argumento de “ocupação”, sua importância reside no conflito expresso entre a propriedade que descumpre a função social e o direito à moradia. Em ambos, os proprietários pretendiam suspender a classificação como “não utilizado”, tornando sem efeito a notificação e as sanções pelo descumprimento das obrigações em razão de o imóvel ter sido ocupado por movimentos de moradia após a notificação ter sido expedido pela Prefeitura. As decisões judiciais, no entanto, confirmando o entendimento da Administração Pública, afirmaram que a ocupação só comprova a ociosidade, que pode até suspender o prazo para cumprimento das obrigações, mas não cancela a notificação em si.

 

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O DIREITO À CIDADE FINALMENTE LEVADO EM CONTA

No caso do imóvel da Av. Mercúrio, nº 564, em que o proprietário chegou a pedir a devolução dos valores de IPTU referentes ao período da ocupação, a decisão afirma que “se o imóvel foi alvo de duas invasões em menos de um ano, evidente que não cumpria sua função social e estava subutilizado, mormente porque, se locado estivesse, tal como se sustenta na inicial, impossível a ocupação pelos integrantes do movimento social” (Processo nº 1045268-76.2015.8.26.0053, 1ª Vara da Fazenda Pública, j. 16/04/2018). Tal decisão foi confirmada pelo TJ/SP que não deu razão ao proprietário, validando a notificação prevista na legislação municipal específica e afirmando a desídia do proprietário em relação à manutenção do bem, afinal, conforme voto da relatora, “restou evidenciado que as invasões ocorridas somente ratificaram que o imóvel em referência se encontrava desocupado havia algum tempo” (TJ/SP, 14ª Câm. Dir. Público, Ap 1045268-76.2015.8.26.0053, Rel. Des. Silvana Malandrino Mollo, j. 08/11/2018).

 

O outro caso de destaque é de imóvel localizado na Rua Dias Leme nº 320, pertencente à Massa Falida de Lebert Indústria Metalúrgica Ltda. A síndica da massa falida pediu a suspensão da declaração de não utilização afirmando que há ação de reintegração de posse pendente de julgamento e a invasão caracteriza impossibilidade jurídica de alienar os bens arrecadados, mas a juíza negou o pedido argumentando que todos, inclusive a massa falida, estão sujeitos às obrigações relativas à regulação do solo urbano e “a situação de ‘não utilização’ do imóvel evidentemente precede a impossibilidade jurídica de utilizá-lo, a qual se estabeleceu somente anos depois, de forma que ela não é apta a configurar a exceção à classificação referida e as suas respectivas consequências, que a impetrante ora busca afastar. Busca a autora, em verdade, inverter a ordem de ocorrência dos fatos, tratando-se, à obviedade, de hipótese em que a ocupação do bem decorreu justamente de sua condição de abandono, e não o contrário. (Processo nº 1018179-73.2018.8.26.0053, 5ª Vara da Fazenda Pública, j. 09/08/2018)·.

 

É curioso que em ambos os casos as sentenças e o acórdão foram proferidas por juízas ou desembargadoras, reforçando o argumento de algumas pesquisas empíricas em Direito que mostram o impacto do gênero dos juízes nas decisões, com uma tendência ao acolhimento das pretensões e argumentos das vítimas de discriminação.

 

O que esses processos sobre PEUC nos contam é que há sinais de uma transição em curso e uma diminuição da distância entre o que se entende que a cidade deve ser e aquilo que se decide nas trincheiras do Judiciário. Algumas categorias, princípios e instrumentos reputados centrais para o direito urbanístico, como a indução da função social da cidade e da propriedade mediante a utilização do PEUC e IPTU progressivo vão sendo reconhecidas nas decisões judiciais. Mas ainda há um longo percurso para a consolidação de um novo paradigma, que se afasta do modelo proprietário e coloca como questões centrais a superação de desigualdades socioespaciais, a gestão democrática e ampliação do acesso a terra. Mas os maiores desafios para a efetivação da política de indução do cumprimento da função social dos imóveis não se encontram nas trincheiras do judiciário e a PEC 80/2019 – de autoria do senador Flávio Bolsonaro e que visa a revisão da função social da propriedade, limitando seu conceito, restringindo a atuação do Executivo e esvaziando a desapropriação com títulos da dívida pública – é prova viva da dificuldade de difundir os ideários da reforma urbana nos sistemas político e econômico. 

 

Enquanto a cidade for o lugar do encontro, palco de conflitos inseridos num contexto democrático, talvez ainda haja lugar para o direito à cidade. 

 

 

Julia Azevedo Moretti é advogada, mestre em meio ambiente e desenvolvimento sustentável pela UCL e em direito urbanístico pela PUC/ SP, doutoranda em Direito pela USP, integrante da comissão de Direito Urbanístico da OAB/SP, com atuação na advocacia popular em direitos humanos e na administração pública e parceira do BrCidades


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