Política pública SUS: haverá aprendizagem governamental pós-covid 19?
Segunda-feira, 13 de abril de 2020

Política pública SUS: haverá aprendizagem governamental pós-covid 19?

Imagem: Agência Brasil

 

Por Jorge Leal da Silva

 

Paul Sabatier, em seu trabalho intitulado “An advocacy coalition framework of policy change and the role of policy-oriented learning therein” investiga o uso da análise de políticas na elaboração de políticas públicas e como isso retroalimenta o processo de aprendizagem de programas governamentais.

 

 

Metodologicamente, o autor tem por objeto de análise o programa federal de melhoria da poluição do ar dos EUA, iniciado em 1970. Como resultado empírico, concebeu-se a Lei do Ar Limpo, lei federal aprovada pela primeira vez em 1970 para tratar da poluição do ar.

 

No entanto, para que a lei supracitada pudesse ser aprovada, inúmeros esforços políticos precisaram ser feitos no âmbito das negociações. Para compreender melhor esse processo, convido-lhe a fazer uma incursão teórica, utilizado para tanto, fundamentos do professor Armand Sabatier (in memorian), da University of Chicago. Como resultado, acredito que poderemos compreender o atual cenário de desgoverno brasileiro, evidenciado pela pandemia do COVID-19.

 

Nessa esteira, este artigo estrutura-se da seguinte maneira: a primeira parte do artigo apresenta uma visão geral dos conceitos a fundamentar as discussões. As seções subsequentes trataram dos eventos externos que afetam os subsistemas de política, a estrutura interna de subsistemas e as dinâmicas de aprendizagem orientado para as políticas, bem como a seção final analisa algumas das contribuições e limitações do modelo analítico utilizado.

 

Sendo assim, para fundamentar as discussões eminentemente teóricos com recorrente uso de exemplos para facilitar o entendimento de questões complexas. Nesse limiar utiliza o conceito de “policy advocacy” para dizer que são sistemas carregados de crenças que permeiam o contexto político. Além disso, presume que tais crenças constituem elemento visceral de resistência às mudanças em termos da escolha pública. Nesse limiar, o autor se preocupa em encontrar um denominador comum aos grupos de defesa com vistas a reduzir o conflito intenso entre os agentes políticos.

 

Nesse sentido, o autor define que a política/programa pode ser conceituado da mesma forma como os sistemas de crenças, ou seja, como conjuntos de prioridades de valores e pressupostos causais sobre como realizá-los. Elas envolvem prioridades de valor, percepções de importantes relações causais, percepções mundiais, incluindo a magnitude do problema e a percepção da eficácia dos instrumentos de política.

 

Ao examinar a questão da poluição do ar nos EUA, identificou não só a existência de dois grupos de coalização, como o “Clean Air Coalition” e “Coalition Economic Feasibility” cuja diferença dos sistemas de crenças eram marcantes, como também detectou como elemento agravante entre as coalizões, o fato de que o ar não era apenas poluído, mas também insalubre. Em consequência, isso suscitou debates sobre a consciência das pessoas quanto à dificuldade técnica e política insculpida na legislação em estabelecer consenso sobre o tema.

 

Já para compreender o papel da análise de políticas públicas, tenta traduzir a visão básica de Heclo em um quadro conceitual razoavelmente claro sobre o processo de mudanças de política ao longo do tempo. Em suma, postula que Heclo viu a mudança de políticas como sendo um produto de ambos os grupos de coalização em grande escala social, econômico, e que tais mudanças políticas e a interação estratégica dos atores dentro de uma comunidade política, envolviam tanto a competição pelo poder e esforços para desenvolver mais meios científicos de se abordar o problema de política.

 

Com efeito, ao se utilizar de Heclo (1974), Sabatier entendeu que a questão da aprendizagem orientada para as políticas, quer dizer que são tais mudanças são alterações relativamente duradouras do pensamento ou intenções que resultam da experiência e que estão preocupados com a realização (ou revisão) de objetivos políticos.

 

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Com isso, pontuou ainda que essa aprendizagem é instrumental, ou seja, que os membros de várias coalizões de defesa (policy advocacy) procuram entender melhor o mundo, a fim de concretizar os seus objetivos políticos. Nesse esforço, o autor coloca dois fatores críticos de aprendizagem, quais sejam: o que a aprendizagem é relativamente estável (ao longo de várias décadas), pontuando que a extensão da aprendizagem depende da facilidade de se desenvolver bons modelos causais dos fatores que afetam um problema. O segundo, seria a propensão a flutuações significativas no decurso da política, com picos/estímulos à mudança, estas basicamente dividas em três grandes searas: nas condições socioeconômicas e tecnológicas; nas próprias coalizões de governo e nas decisões políticas e impactos nos subsistemas.

 

Os subsistemas são definidos pelo conjunto de atores que estão envolvidos em lidar com um problema de política pública, remetendo desse modo, à noção de “redemoinho” e “triângulos de ferro”, pois são geralmente limitados a grupos de interesse, agências administrativas e comitês legislativos em um único nível de governo. O autor demarca a importância desses subsistemas, pelo real potencial de intervenção na realidade, ou seja, na atuação direta da implementação de políticas públicas.

 

Embora haja sistemas de crenças diferentes, o autor fundamenta em Converse (1964) que há temas que carecem de um denominador comum, de modo que sejam compatíveis com qualquer sistema de crença. Consequentemente, isso reflete em três hipóteses, sendo a primeira, a lentidão de processamento de mudanças necessárias na política pública, levando a hipótese de que em caso de grandes controvérsias, a formação de aliados e adversários tendem a ser relativamente estáveis ao longo de décadas.

 

A segunda hipótese, é que a partir disso, os atores irão buscar consenso substancial sobre questões relacionadas com o núcleo de políticas. E a terceira, é que é possível que determinados atores desistam de aspectos secundários de seu sistema de crença antes de reconhecer deficiências no núcleo da política.

 

Em continuidade, o autor estende a discussão explorando outras cinco hipóteses, a saber: a quarta, que postula que os assuntos centrais de um programa de governo não são susceptíveis de ser significativamente revistos enquanto a coalização de defesa que os instituiu, continuar no poder.  Já a quinta hipótese, sublinha que esses assuntos não são alterados mesmo quando há a ausência de substanciais mudanças nos conteúdos das políticas públicas. Nesse ponto, o autor chama atenção para a distinção entre a aprendizagem orientada entre e para as políticas. 

 

A orientação entre política é vista como um processo contínuo de pesquisa e adaptação motivada pelo desejo de considerar crenças políticas centrais no processo de aprendizagem. Quando confrontado com restrições ou oportunidades, os atores tentam responder de uma forma que é consistente com o seu núcleo. Embora os eventos ou atividades de adversários exógenos possam eventualmente forçar o reexame das crenças fundamentais, o sacrifício de o fazer, significa que a maioria de aprendizagem ocorre nos aspectos secundários de um sistema de crenças e/ou programa de governo. 

 

Tais afirmativas, conduzem à sexta hipótese, de que a política orientada na aprendizagem entre sistemas de crença é mais provável quando há um nível intermediário de conflito informado entre os dois. 

 

Por outro lado, a orientação de aprendizagem para as políticas é quando os membros de uma policy advocacy estão procurando sempre melhorar a sua compreensão dos estados variáveis ​​e relações causais que são consistentes com o seu núcleo de política.  Da mesma forma, eles acham que é fácil convencer o outro que os ataques a seus programas nucleares são baseados em entendimentos inválidos do mundo. Com efeito, isso é traduzido na sétima hipótese, de que a aprendizagem em sistemas de crenças orientada para as políticas é mais provável quando há fóruns de prestigio, com discussões proferidas por profissionais de diferentes coalizões e orientado por normas profissionais de funcionamento.

 

A oitava hipótese postula que quando os problemas para os quais existem indicadores de desempenho quantitativos aceitos pelas coalizões, os subjetivos tendem a ser refutados facilmente.  Por último, porém não menos importante, é a nona hipótese que colocado os sistemas naturais como sendo o mais propício à aprendizagem orientada para as políticas do que as que envolvem sistemas puramente sociais, porque muitas das variáveis ​​críticas o controle é mais racional e viável.  

 

Contudo, o autor conclui que os programas de ação governamentais se baseiam (muitas vezes implícitas) em teorias causais de como o mundo funciona. Nesse argumento, pontua que o debate político pode ser entendido como disputas sobre a validade dessas teorias causais e a adequação das bases de dados que envolvem as variáveis ​​críticas. O autor conclui ainda que as discussões ora tecidas trouxeram três importantes contribuições. 

 

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A primeira, é que o uso do conceito de subsistemas políticos como base para o desenvolvimento de uma teoria preliminar de mudança de política permitiu a relação com o sistema político mais amplo ao passo que se pôde visualizar as coalizões de defesa (ao invés de organizações formais ou atores de livre flutuação) como as unidades-chave da estrutura interna. Nesse sentido, sublinha que um dos principais objetivos foi integrar as preocupações tradicionais com recursos políticos e valores/interesses, por um lado, com o papel da análise conhecimento e política, por outro. 

 

Em termos práticos, isso sugere que os subsistemas de política (coalizões de defesa) constituem elemento central para a análise de aprendizagem de políticas e que para melhor compreender, é preciso incorporar nos estudos recortes temporais de pelo menos, décadas de acontecimentos.  Sendo assim, finaliza dizendo que esse processo se sujeita à mudanças que ocorrem no mundo real, como alterações no quadro socioeconômico, podendo alterar drasticamente os recursos disponíveis das coalizões de defesa. Mas o que realmente altera substancialmente uma politica, são aspectos macroeconômicas ou o surgimento de uma nova coalizão de governo. 

 

É perceptível a riqueza de exemplos para além do caso estadunidense estudado. O autor se utiliza ainda de tabelas e quadros explicativos que auxiliam na compreensão do denso conteúdo. Em suas conclusões, é interessante notar que ele mesmo reconhece a insipiência do modelo e hipóteses pensados, chegando a chamar seu modelo de preliminar. Isso evidencia uma maturidade salutar na pesquisa, ao passo que em paralelo, direcionar interessantes futuros esforços de pesquisa. 

 

Em relação ao assunto abordado, é nítida a aderência ao atualíssimo tema da pandemia do COVID-19. Como exemplo, cita-se a ideia do governo em ação, que por sua vez, depende do consenso entre os grupos de poder situados no alto escalão do governo. Aborda ainda a questão do poder de decisão e o poder de convencimento que um ou mais grupos exercem sobre outros, ao passo de colocar em exercício habilidade de negociações políticas em tratar problemas comuns à população. 

 

Em primeira análise, cumpre destacar que o governo brasileiro não tem alçado estratégias inteligentes para além de preocupações de curto prazo, como por exemplo, as eleições de 2021 para Governos Estaduais e Municipais. De modo adicional, o poder de convencimento do governo federal tem sido pouco eficaz, sobretudo diante do descrédito e não seriedade com que medidas preventivas recomendadas pela Organização Mundial da Saúde (OMS) têm recomendado. 

 

Se transplantássemos esse episódio para os estudos de Sabatier, o conflito inoportuno e a inabilidade política do chefe de Estado brasileiro, certamente ficariam em evidência. Acredito que nesses termos, a empiria não precisaria nem de exaustivas pesquisas em programas de pós-graduação em Ciência Política e Administração Pública, para evidenciar tamanha negligência com o processo de aprendizagem de políticas públicas de saúde. 

 

Na verdade, pelo que se percebe, o processo de aprendizagem do SUS tem sido o de além de salvar vidas de brasileiros, o de superar conflitos de ingovernabilidade no âmbito da agência do Poder Executivo. Neste sentido, a utilidade de pesquisas científicas em áreas do saber supracitado, ao invés de tentar nos explicar o ilógico, o irracional, poderiam nos revelar os reais aprendizados de Secretários (as) Municipais e Estaduais de Saúde em processos de implementação da política pública SUS durante a pandemia do COVID-19.

 

Jorge Leal da Silva é mestrando em Administração pela Universidade Federal de Viçosa e bacharel em Administração pela Universidade Presbiteriana Mackenzie. Membro-Pesquisador do Grupo de Pesquisa Direito e Políticas na América Latina (DIPAL) do Departamento de Direito da Universidade Federal de Viçosa. 


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Referências:

Sabatier, P.A. An advocacy coalition framework of policy change and the role of policy-oriented learning therein. Policy Sci 21, 129–168 (1988). https://doi.org/10.1007/BF00136406

Wilson, James Q. (1973). Political Organizations. New York: Basic Books.

Wittrock, Bjorn (1983). ‘Planning, Pluralism, and Policy Intellectuals,’ in Researchers and Policy-Makers in Education, ed. T. Husen and M. Kogan Oxford: Pergamon.

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