A tutela do direito à cidade em tempos de COVID-19
Sexta-feira, 12 de junho de 2020

A tutela do direito à cidade em tempos de COVID-19

Imagem: Agência Brasil – Edição: Gabriel Pedroza / Justificando

 

QUESTÕES URBANASuma coluna do IBDU e do BrCidades

Por Betânia Alfonsin

 

A pandemia causada pela COVID-19 chega ao sul global tendo o Brasil como porta de entrada. A doença não encontrou na Europa e na América do Norte tipologias arquitetônicas e urbanísticas como as favelas brasileiras, que há décadas são produzidas informalmente pela população de baixa renda e incorporadas à paisagem urbana do país, em uma naturalização perversa do descaso com o direito à cidade de milhões de famílias.  Em pouco tempo, a doença avançou nas periferias de São Paulo e do Rio de Janeiro, vitimando nesses territórios um número assustador de pessoas. Dados de 21/05/2020 davam conta de que só as mortes contabilizadas nas favelas do Rio já somavam um número de óbitos superior ao de 15 estados brasileiros. 

 

Infelizmente é a crônica de uma tragédia anunciada. O processo de urbanização desigual do Brasil vem, desde a abolição da escravatura, aprofundando a hierarquia social do espaço – termo usado pelo sociólogo Pierre Bourdieu –, e tornando as favelas brasileiras um espaço de alta densidade demográfica, privado da presença do estado e dos serviços públicos, local privilegiado de violação do direito à cidade e, agora, de contágio crescente pelo coronavírus. 

 

No presente texto, trataremos de analisar as contribuições que o Direito Urbanístico pode dar para o enfrentamento do coronavírus no país mais desigual do mundo, no qual as cidades são o lócus privilegiado da proliferação do vírus.

 

As violações do direito à cidade 

Em boa medida, como já foi bem analisado em trabalhos de juristas e urbanistas – por exemplo, “A nova ordem jurídico-urbanística no Brasil”, um importante trabalho de Edesio Fernandes a respeito do tema – o Direito deu uma parcela importante de contribuição para que tenhamos hoje cidades tão segregadas quanto as brasileiras. O próprio direito individual de propriedade não foi relativizado no país nem com a introdução do princípio da função social da propriedade, que só veio a ter efeitos jurídicos concretos há muito pouco tempo, já na Nova República. 

 

Nesse cenário, o acesso à terra foi muito desigual para ricos e pobres ao longo do Século XX. Para a população de maior renda,  título pleno de propriedade e cidadania. Para a população de baixa renda – como povos tradicionais da floresta, povos indígenas, quilombolas, ribeirinhos e favelados –, a mera posse e todas as dificuldades de exercer uma cidadania plena para quem não tem sequer um endereço no mapa da cidade. Assentamentos autoproduzidos com habitações precárias e ocupação desordenada do solo sem qualquer infraestrutura são o habitat de milhões de famílias brasileiras, sem opção melhor para morar, e, agora, o lugar onde o coronavírus mais se prolifera no país. 

 

Enquanto as autoridades sanitárias recomendam isolamento social e que se lave às mãos com frequência, as famílias moradoras das periferias amontoam-se em barracos em que chegam a viver mais de seis pessoas em um único cômodo. Além do adensamento excessivo, há milhares de assentamentos, favelas e vilas no Brasil que não possuem fornecimento regular de água potável, sendo abastecidas por carro-pipa. Segundo o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) , em 2013, apenas 39% das moradias brasileiras tinham acesso a tratamento de esgoto (IPEA, 2016, p.104). É evidente que esse cenário é ideal para o coronavírus ampliar o espectro da contaminação e incrementar o número de óbitos no Brasil, enquanto a área médica intensifica a pesquisa científica em busca da cura da doença COVID-19. 

 

É  imprescindível sublinhar que essa realidade urbana ofende o direito à cidade tal como positivado no Brasil, como uma diretriz da política urbana que visa a ” garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infraestrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações” (BRASIL,2001). 

 

Pode-se dizer que o direito à cidade está no coração do Direito Urbanístico enquanto disciplina, sendo, ao mesmo tempo, o objeto da disciplina, um princípio reitor da política urbana e um direito coletivo dos habitantes das cidades. Quando se verifica o conteúdo implicado no direito à cidade, percebe-se que ele enfeixa vários direitos urbanos, e é assim mesmo que ele também foi compreendido pelas Nações Unidas na HABITAT III, que  o trata como “um novo paradigma que fornece uma estrutura alternativa para repensar a urbanização e as cidades. Tem como perspectiva o cumprimento eficaz de todos os direitos humanos acordados internacionalmente [no território das cidades].” 

 

Assim, é fácil perceber que a situação atual das favelas brasileiras é resultado de décadas de violação do direito à cidade pelos governantes brasileiros de todos os entes da Federação. Da mesma forma, fica fácil entender por que o contágio pelo coronavírus é tão elevado nesses territórios.  Que instrumentos urbanísticos poderiam ser aplicados para reverter esse quadro?

 

Função social da propriedade e suas aplicações durante a crise sanitária

Uma das principais recomendações das autoridades sanitárias e da Organização Mundial da Saúde para o enfrentamento da pandemia é o isolamento social, no entanto, como vimos, uma boa parte da população do país vive em favelas e a densidade dos assentamentos impede esse isolamento. Para que populações vulneráveis possam fazer uma quarentena adequadamente, o Direito Urbanístico recomenda a utilização de instrumentos que garantam a função social da propriedade. 

 

O poder público municipal pode lançar mão da requisição administrativa de imóveis abandonados para que sejam utilizados por populações vulneráveis, como é o caso dos moradores de rua e dos idosos que vivem em favelas, para que possam ter uma quarentena adequada.  A requisição administrativa é um instrumento que se fundamenta na função social da propriedade e, segundo o artigo 5º da Constituição Federal, “no caso de iminente perigo público, a autoridade competente poderá usar de propriedade particular, assegurada ao proprietário indenização ulterior, se houver dano”.  A requisição administrativa pode se dirigir a imóveis já identificados como imóveis não utilizados pelo poder público municipal, bem como pode ser direcionada a quartos de hotel durante a pandemia, especialmente nas capitais brasileiras mais atingidas pela pandemia. 

 

Já há uma  iniciativa importante  neste sentido que é a campanha “Quartos de quarentena“, que dá visibilidade à proposta de requisição administrativa especificamente de quartos de hotel. Há campanhas neste sentido em Belo Horizonte, Rio de Janeiro, São Paulo, Recife  O Instituto dos Arquitetos do Brasil – Seção RS, inclusive, propõe que o poder público utilize estes instrumentos especificamente para que profissionais da área da saúde como médicos, enfermeiros e trabalhadores em hospitais façam isolamento, durante a pandemia de coronavírus, em hotéis que hoje estão ociosos pela baixa demanda durante esse período.  Em uma segunda etapa, o IAB pretende ampliar a campanha para abranger imóveis públicos ociosos que poderiam abrigar populações que vivem em vilas precárias das cidades gaúchas. 

 

Tais campanhas demonstram o quanto o princípio da função social da propriedade, central para o Direito Urbanístico,  pode ser importante na motivação de atos administrativos direcionados ao enfrentamento da crise sanitária. 

 

Justa distribuição dos ônus e benefícios do processo de urbanização

Entre suas diretrizes para a Política Urbana, o Estatuto da Cidade prevê a justa distribuição dos ônus e benefícios do processo de urbanização. Essa diretriz orienta o poder público a utilizar instrumentos como as operações urbanas consorciadas, por exemplo, para redistribuir a renda gerada pela cidade.  Mesmo a legislação de licenciamento ambiental e urbanístico já prevê que contrapartidas possam ser solicitadas aos empreendedores pela implantação de projetos que sobrecarregam a infraestrutura urbana e/ou são potencialmente causadoras de impactos ambientais e de vizinhança. 

 

Em um período de normalidade, é comum que os municípios solicitem medidas mitigadoras e compensatórias dos danos causados pelo empreendimento, muitas vezes na própria região da cidade em que se dá o impacto ambiental ou urbanístico. Pois bem: durante a pandemia de COVID-19, propõe-se o direcionamento de recursos oriundos desse processo de licenciamento urbano ambiental para a melhoria da infraestrutura nas periferias brasileiras. 

 

Nesse processo redistributivo, é possível solicitar do empreendedor que instalar um shopping center na região mais nobre da cidade, que em contrapartida pela sobrecarga da infraestrutura o empreendimento implante a canalização necessária para o fornecimento de água potável em assentamentos desprovidos do acesso regular à agua, recurso tão necessário durante a pandemia.  Além da água potável, infraestruturas emergenciais de coleta de esgoto e de resíduos sólidos também podem ser solicitadas. 

 

Direito à moradia e despejo zero 

A COVID-19 é uma doença que se distribui de forma desigual na população, atingindo de forma muito mais dura os mais pobres, que vivem em condições precárias de moradia e, na maior parte dos casos, em locais desprovidos de infraestrutura. Além disso, uma das vulnerabilidades da população que vive em assentamentos informais é a insegurança da posse, já que é frequente a ausência de títulos que lhes garantam a segurança no exercício do direito de morar.  Assim, para além das privações decorrentes da inexistência de serviços públicos, as populações das periferias estão muitas vezes sujeitas a despejos determinados por processos de reintegração de posse, muitas vezes em áreas coletivamente ocupadas e coletivamente despejadas. 

 

A ONU já expediu o Comentário Geral nº7, que recomenda aos países signatários do Pacto Internacional sobre direitos econômicos, sociais e culturais (BRASIL, 1992) que abstenham-se de promover despejos forçosos, realizados com violência.  Durante o período de contágio do coronavírus, no entanto, é muito importante que nenhum despejo se realize, tendo em vista que a vulnerabilidade da população de baixa renda se acentuaria ficando sem os precários abrigos que possuem nos assentamentos alvo das ações de reintegração de posse. Nesse sentido, entidades como o Instituto Brasileiro de Direito Urbanístico (IBDU), a Federação Nacional de Arquitetos e Urbanistas (FNA) e o Instituto de Arquitetos do Brasil (IAB )  lideraram um movimento dirigido ao Conselho Nacional de Justiça e a vários Tribunais de Justiça estaduais no Brasil, para que durante a pandemia de COVID-19 nenhum despejo ocorra no Brasil. A campanha despejo zero teve grande adesão das Defensorias Públicas e mesmo do Ministério Público Federal, que aderiram às razões esboçadas pelo IBDU para requerer, também, a suspensão do cumprimento de mandados de reintegração de posse, ou de qualquer despejo no território brasileiro, já que o tempo é de isolamento e não de ficar exposto ao relento. 

 

Adotando tais medidas, acredita-se que as cidades brasileiras estariam enfrentando a crise de maneira muito mais potente, justa e garantidora do direito à cidade. 

 

 

Betânia Alfonsin é doutora em Planejamento Urbano e Regional pelo Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano (IPPUR) da UFRJ (2008), é professora da Faculdade de Direito e do Mestrado em Direito da Fundação Escola Superior do Ministério Público do RS e coordena, desde 2009, o Grupo de Pesquisa em Direito Urbanístico e Direito à cidade. Atua como coordenadora e professora de Educação à Distância no Curso Fundamentos Jurídicos das Políticas de Solo, vinculado ao Programa para America Latina y el Caribe do Lincoln Institute of Land Policy (EUA). Diretora geral do Instituto Brasileiro de Direito Urbanístico para o biênio 2020/2021, é membro da Diretoria do IBDU desde 2011.

 


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