Recalibração do Teto do FUNDURB
Quinta-feira, 30 de julho de 2020

Recalibração do Teto do FUNDURB

Imagem: Rovena Rosa / Agência Brasil

 

 

Por Vivian Barbour

 

Há cerca de dois meses a Prefeitura do Município de São Paulo passou a disponibilizar online a relação das transferências de potencial construtivo em relação ao consumo do teto do Fundo Municipal de Desenvolvimento Urbano (FUNDURB). Trata-se de importante passo para a transparência e democratização desse instrumento urbanístico. 

 

 

Para quem não está familiarizado, a transferência do direito de construir é uma política de incentivo à preservação dos bens culturais edificados, prevista pela primeira vez no Município de São Paulo em 1984 (Lei municipal 9.725), mas que ganhou corpo e segurança jurídica apenas com o Plano Diretor Estratégico de 2014 (Lei municipal 16.050).

 

Em tese, uma edificação tombada pode alienar a um terceiro o potencial construtivo que não usufruiu em seu lote em função de limitações do tombamento. A lógica inicial do instrumento é similar àquela do mercado de carbono, em que os que não usam sua cota de emissão vendem a um terceiro o direito de emiti-la. Atualmente, o cálculo do potencial transferível descolou-se do quanto o tombado já edificou no lote, para garantir que todos os bens culturais pudessem usufruir da transferência do direito de construir, independentemente da quantidade de área construída que possuam. 

 

Com a transferência do direito de construir, surge um segundo caminho de aquisição de potencial construtivo adicional, até então disponibilizado unicamente pela Prefeitura por meio da Outorga Onerosa do Direito de Construir (OODC). Na transferência, a transação é feita inteiramente entre particulares e os recursos dela oriundos devem ser investidos na preservação do bem tombado.

 

A arrecadação da OODC representa a captura da mais valia urbana da produção imobiliária e é a principal fonte de receita do FUNDURB. Os recursos do Fundo financiam importantes frentes de atuação do Município, sendo as principais delas mobilidade urbana e habitação social. Para cada uma delas, o Plano Diretor Estratégico define que devem ser investidos 30% do que é arrecadado pelo Fundo. 

 

Precisamos preservar o FUNDURB

O limite das transações de transferência de potencial construtivo em relação ao arrecadado pelo FUNDURB foi uma resposta da Lei de Zoneamento de 2016 (Lei municipal 16.402) à concentração preocupante de potencial adicional nas mãos de poucos tombados, logo após a promulgação do Plano Diretor Estratégico de 2014.

 

O caso do Jockey Club foi emblemático nesse sentido. A Declaração de Potencial Construtivo emitida para o imóvel em 2015 lhe outorgava a possibilidade de alienar mais de trezentos e cinquenta mil metros quadrados de potencial construtivo. Apenas para fins de comparação, o potencial construtivo adicional consumido naquele mesmo ano na cidade de São Paulo foi de cerca de quatrocentos mil metros quadrados, segundo dados do Monitoramento do Plano Diretor Estratégico, disponibilizados pela Prefeitura. Isso significa que o Jockey poderia atender, sozinho, a demanda de 85% do potencial adicional da cidade naquele ano! 

 

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Ficou evidente, portanto, o perigo de enfraquecimento da Outorga Onerosa e do próprio Fundo Municipal de Desenvolvimento Urbano, com a criação de um mercado robusto de alienação de potencial adicional entre privados. A Lei de Zoneamento de 2016, buscando, corrigir essa distorção, estabeleceu o famoso teto do FUNDURB. E do que se trata esse teto?

 

A autorização para a transferência de potencial construtivo passou a estar relacionada ao valor pecuniário arrecadado pelo FUNDURB. De acordo com a nova regra, o valor das transações de transferência – levando em consideração seu valor equivalente se o mesmo potencial fosse adquirido via Outorga – não poderia ser superior a 5% do que o Fundo arrecadou como um todo nos doze meses anteriores. 

 

Destrinchando a regra, para cada pedido de transferência de potencial construtivo, a Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano avalia a somatória de transferências já realizadas nos últimos doze meses, e vê se essa somatória já é equivalente a 5% do que o FUNDURB arrecadou no mesmo período. Caso o total seja inferior ao teto, a nova transferência está autorizada. Assim, mês a mês, transferência a transferência, o teto se altera, dando a possibilidade de que novas transferências de potencial construtivo por tombados aconteça.

 

Essa regra foi fundamental para a preservação do FUNDURB. Sem ela, possivelmente o mercado de potencial poderia ter sido inteiramente fagocitado por poucos players privados. De todo modo, com mais de quatro anos desde sua implementação, é importante verificar como ela tem afetado o instrumento urbanístico da transferência. E o que vemos é que, a despeito de ter garantido a sobrevivência do FUNDURB, a regra do teto contribuiu para a concentração da transferência num perfil bastante restrito de edificações tombadas.

 

Precisamos preservar os pequenos 

De acordo com a relação disponibilizada pela Prefeitura em junho, apenas doze transferências de potencial foram realizadas desde fevereiro de 2019. A pouca quantidade, por si só, já é intrigante, considerando o universo de cerca de quatro mil edificações tombadas da cidade. O documento indica, também, que em maio de 2020, o teto do FUNDURB fora atingido. 

 

Dentre as doze transferências listadas, identificamos também o seguinte: (i) apenas uma delas foi feita por pessoa física; (ii) apenas duas delas alienaram menos de mil metros quadrados de potencial adicional (a distância entre elas também é gritante: o menor montante transacionado foi de 166m², o segundo já salta para 893m²); (iii) apenas duas delas tiveram valores transacionados inferiores a um milhão de reais; (iv) as doze transações foram feitas por apenas sete edificações tombadas e (v) com exceção da uma edificação, que tinha no total 166m² passíveis de transferência, todos os imóveis tombados que alienaram potencial tinham um montante transferível superior a 2.700m².

 

A avaliação desses dados é importante para a calibragem da política. Em primeiro lugar, fica evidente a concentração do uso do instrumento na mão de poucas edificações tombadas. Fica evidente, também, a ausência significativa de pequenos tombados no uso do instrumento. Os altos valores transacionados indicam, ademais, que esses tombados ou (i) eram donos de elevado montante de potencial transferível e/ou (ii) estavam situados em áreas valorizadas da cidade, uma vez que o valor correspondente em potencial adicional leva em consideração o valor do metro quadrado do terreno, estabelecido pelo Quadro 14 do Plano Diretor Estratégico – isso para os tombados que não estão sujeitos a regras específicas de transferência, como é o caso daqueles situados na Operação Urbana Centro (Lei municipal 12.349/97). Evidente, portanto, que o acesso à transferência do direito de construir não tem sido difuso. Ao contrário, imóveis com pouco montante de potencial ou com pouco apoio jurídico e administrativo encontram dificuldades em usar o instrumento. 

 

De fato, uma quantidade pequena de potencial costuma ter pouca atratividade de mercado para quem compra potencial adicional – geralmente, construtoras e incorporadoras. E muitas vezes são esses mesmos pequenos tombados aqueles que têm maiores dificuldades de arcar com a preservação de seus imóveis, muitas vezes usados para a própria moradia. 

 

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Para incentivar a transferência de potencial por pequenos tombados, a legislação e o executivo municipal já trouxeram alguns avanços. Também na Lei de Zoneamento de 2016 foram estabelecidos fatores de incentivo e desincentivo para o cálculo do potencial construtivo passível de transferência, de acordo com o tamanho do terreno da edificação tombada. Para os imóveis com até 500 m² de terreno, por exemplo, passou-se a aplicar um acréscimo de 20% de potencial adicional a ser transacionado. Para aqueles com área superior a 50.000m², por outro lado, haveria um desconto de 90% do potencial transferível.

 

No entanto, a boa intenção da legislação não trouxe efeitos expressivos na atratividade de mercado do potencial dos pequenos. Afinal, 20% sobre um terreno de quinhentos metros quadrados, por exemplo, representa irrisórios cinquenta metros adicionais. O que dizer então das centenas de pequenos tombados no Bixiga, que muitas vezes não chegam nem nos cem metros quadrados de terreno? No chamado “ajuste” da Lei de Zoneamento proposto pela Prefeitura no ano passado havia uma proposta de aumento desses fatores de incentivo. Esse processo, no entanto, está subjudice e não há como prever seus resultados.

 

O Projeto de Intervenção Urbana (PIU) Setor Central, que está nos finalmentes no Executivo para então ser votado na Câmara Municipal, foi mais audacioso nos fatores de incentivo para os pequenos tombados conseguirem transferir seu potencial. Na última proposta disponibilizada em outubro do ano passado, os imóveis com área de terreno de até trezentos metros quadrados teriam um acréscimo de potencial de 180%. A minuta do PIU previa também um bônus de potencial adicional, sem necessidade de contrapartidas, para quem comprasse dos pequenos. 

 

Ambas as iniciativas são importantes, porque incrementam o “produto” à disposição do pequeno tombado para transferência. No entanto, cedo ou tarde ambas irão esbarrar no teto do FUNDURB e na concentração das transações nas mãos dos tombados mais abastados – seja em potencial transferível, em valor do metro quadrado ou em respaldo administrativo e jurídico para consolidar a transferência. Assim, a democratização da transferência de potencial construtivo passa também por redesenhar o teto do FUNDURB. 

 

Na citada revisão da Lei de Zoneamento, havia uma indicação de aumento puro e simples do percentual que a transferência poderia representar em relação ao total arrecadado pelo Fundo. Acreditamos, no entanto, que apenas o incremento dessa margem não é garantia do acesso dos pequenos tombados. É necessário pensar numa sofisticação da regulação, para que de fato haja um caminho reservado aos pequenos tombados caso queiram usufruir do instrumento urbanístico da transferência de potencial construtivo.

 

Sabemos dos esforços da Prefeitura no sentido de dar transparência e democratizar a transferência de potencial na cidade. Ainda que exista há já algumas décadas, o uso massivo apenas recente do instrumento impediu que o poder público municipal pudesse fazer um balanço dos seus resultados para então aprimorá-lo. Acreditamos que estamos nesse momento. Tendo observado os gargalos e quem fica dentro e quem fica de fora do incentivo, é possível desenhar caminhos para democratizá-lo. Com isso, a transferência de potencial construtivo poderá ser considerada, de fato, um instrumento acessível e que viabiliza ao particular um apoio financeiro para preservar algo cuja manutenção no tempo é também de interesse público.

 

 

Vivian Barbour é bacharela em Direito (2012) e mestra em Arquitetura e Urbanismo (2017), ambos pela USP. Membro da Association of Critical Heritage Studies (ACHS) e da Comissão de Direito Urbanístico da OAB/SP. Atua como advogada e urbanista, com experiência em projetos de preservação, a partir de uma abordagem integral do patrimônio cultural. Autora do livro “O patrimônio existe? Sentidos da Vila Itororó” (2019).


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