Regulamentação da Lei de Emergência Cultural: a burocracia como problema
Terça-feira, 25 de agosto de 2020

Regulamentação da Lei de Emergência Cultural: a burocracia como problema

Imagem: Marcelo Camargo / Agência Brasil – Montagem: Gabriel Pedroza / Justificando

 

 

Por Ericka Gavinho

 

Em maio, quando o Projeto de Lei que deu origem à Lei de Emergência Cultural (Lei nº 14.017/2020) foi aprovado na Câmara dos Deputados, eu escrevi um texto, em que previa dois grandes desafios: (i) como e quando o recurso chegaria à ponta, ou seja, aos destinatários da lei? E (ii) como se daria a avaliação da prestação de contas dos valores recebidos? Retomo este tema, agora, diante da publicação do Decreto 10.464/2020, que regulamenta a Lei.

 

Passados quase 90 dias e diante do teor do Decreto, em muitos de seus aspectos, reforço o entendimento anterior: o setor cultural brasileiro tem diante de si a possibilidade do maior volume de fomento direto que o país já teve num único exercício fiscal, mas também, em igual ou maior proporção, o desafio de superar a conhecida burocracia estatal brasileira e a insensatez daqueles que insistem em incentivar o seu lado mais perverso, em prejuízo de um Estado mais eficiente.

 

Vou direto ao ponto: se não houver muita pressão do setor para a racionalização da aplicação e da fiscalização desses recursos, e também uma boa dose de criatividade e de coragem dos gestores públicos responsáveis por sua gestão, este poderá ser mais um sonho de tudo o que poderia ter sido e não foi. E por que digo isto?

 

De início, é de se lamentar as previsões ameaçadoras do artigo 2º, §9º, artigo 9º, §4º e artigo 16, §1º, todos do referido Decreto, no sentido de que, se não forem atendidas determinadas estipulações dessa norma regulamentadora da Lei, os gestores municipais, estatuais e distrital dos recursos poderão ser responsabilizados civil, administrativa e criminalmente. Essa questão da responsabilização dos gestores públicos é um dos temas mais caros à Administração Pública brasileira, atualmente, com implicações as mais diversas, como, por exemplo, o tão propalado “apagão das canetas”, anomalia originada no medo que gestores públicos têm das eventuais sanções dos órgãos de controle. Portanto, essa ameaça em nada ajuda à necessária e urgente aplicação dos recursos, até porque normas não faltam para punir aqueles que gerem mal as verbas públicas postas à sua administração, lembrando sempre que mal representa o dolo e a má-fé comprovados e não o gestor incompetente.

 

Ademais, os referidos dispositivos remetem a outros com normas abertas, de caráter indefinido, trazendo insegurança jurídica e ampliando o medo dos administradores públicos. Ora, por que o decreto já não detalhou a questão da verificação de elegibilidade do beneficiário? Por que estabelecer genericamente, não esclarecer e, pior, ameaçar?

 

Outro ponto sempre sensível, em matéria de gestão de recursos públicos, é a prestação de contas. Parece-me que a Lei, em seu artigo 9º, já permitia que a prestação de contas fosse avaliada a partir do cumprimento ou não da contrapartida, comando repetido no §4º do artigo 6º do Decreto. Veja: se, após a retomada das atividades, ficar demonstrado que os beneficiários indicados no inciso II do artigo 2º da Lei 14.017/20 cumpriram a contrapartida, pode-se presumir, sem muita margem para erro, que sobreviveram ao cenário de extrema dificuldade imposto pela imperiosa necessidade de isolamento social, ou seja, terão atingido o objetivo maior dessa lei de emergência. 

 

Ficou estabelecido, por outro lado, que estes beneficiários deverão apresentar prestação de contas para provar que o subsídio mensal foi utilizado para gastos relativos à manutenção da sua atividade cultural – §1º do artigo 7º do Decreto. O §2º do mesmo artigo elenca alguns possíveis gastos, sem esgotar as possibilidades (inciso VI), devendo as hipóteses previstas serem interpretadas de forma exemplificativa. As disposições são, também, excessivamente vinculadas à existência de espaços físicos, o que é um erro. Grande parte do setor cultural funciona por meio de pessoas jurídicas que não necessariamente têm sede física. É preciso, no entanto, garantir sua continuidade, pois sua missão cultural está centrada nas atividades em si, independentemente do espaço que eventualmente ocupem. É isso que assegurará o sustento de empregados, de colaboradores e dos próprios sócios dessas pessoas jurídicas – em sua esmagadora maioria microempresas – todos impedidos de trabalhar por conta da pandemia do novo coronavírus.

 

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Portanto, a comprovação da contrapartida bastaria para se saber se a aplicação dos recursos públicos atingiu o seu fim. E não parece ser nada absurda essa possibilidade, que nada mais é do que a entrega de um objeto ao poder público fomentador e, por consequência, à sociedade, sendo, nos termos exatos do Decreto, a “realização de atividades destinadas, prioritariamente, aos alunos de escolas públicas ou de atividades em espaços públicos de sua comunidade, de forma gratuita, em intervalos regulares”. Além disso, se para os editais e chamadas públicas o Decreto exige apenas a comprovação do cumprimento dos objetos pactuados nos instrumentos convocatórios (inciso VI do §2º do artigo 9º), por uma questão de isonomia de tratamento entre os benefícios, as prestações de contas deveriam se dar do mesmo modo para todas as modalidades de fomento previstas na Lei.

 

É evidente que deve haver uma preocupação com a prestação de contas, pois se está a tratar de verba pública e, numa República, o dever de prestar contas deve ser observado por todo aquele que gere recursos públicos, ainda que pontual e temporariamente. Por isso, antes de enviar o seu relatório de gestão final (Anexo I do Decreto), os gestores públicos responsáveis por esses recursos, nos Municípios, nos Estados e no Distrito Federal, deverão ter concluído a análise das prestações de contas dos recursos disponibilizados pelos incisos II e III do artigo 2º da Lei. 

 

Este é, no meu entendimento, um dos grandes desafios dessa lei, já que muitos dos entes federativos jamais executaram um valor tão significativo de recursos. É previsível que não disponham sequer de estrutura administrativa para executá-lo e fiscalizá-lo. Por isso, o ideal é que os Municípios, os Estados e o Distrito Federal, em suas regulamentações, não exijam outras comprovações que não aquelas que demonstrem (i) a entrega da contrapartida (artigo 2º, II, do Decreto) e (ii) o cumprimento do objeto (artigo 2º, III, do Decreto). Além de garantir uma execução dos recursos mais racional, diante da emergência, isso também evitaria que os gestores responsáveis pela aplicação dos recursos sejam responsabilizados por atrasos no envio do relatório ( artigo 16, §1º, do Decreto), inclusive, com a obrigação de recompor o erário.

 

Outro aspecto a preocupar é a sobreposição de controles, no caso internos. O caput do artigo 16 informa que o relatório de gestão final será apresentado à Secretaria-Executiva do Ministério do Turismo. Já o §3º do artigo 16 prevê que a Secretaria Especial de Cultura poderá solicitar informações adicionais que permitam verificar a aplicação regular dos recursos. Ora, quem analisará a conformidade desses relatórios, a Secretaria-Executiva ou a Secretaria Especial de Cultura? Ou ambas? E em que prazo? Há muitos prazos estabelecidos para os beneficiários e gestores dos Municípios, dos Estados e do Distrito Federal, mas não os há para a União. 

 

Este é um importante ponto, notadamente pelo histórico acúmulo de prestações de contas sem a análise no âmbito dos mecanismos de financiamento à cultura, o que tem gerado, inclusive, a censura do Tribunal de Contas da União. Ainda em torno disso, não parece razoável a determinação de guarda de documentos pelo prazo de dez anos (artigo 18). Hoje, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF) é no sentido da prescritibilidade de eventual dano ao erário, exceto em casos de atos de improbidade dolosos. Embora o prazo de prescrição não tenha sido fixado, é possível chegar a algum consenso quanto ao prazo de cinco anos, com base em decisões do próprio STF em matéria de prescritibilidade e no posicionamento majoritário da doutrina administrativista.

 

Por tudo isso, defendo, enfaticamente, que as regulamentações dos Municípios, dos Estados e do Distrito Federal se pautem por normas claras e simplificadoras da aplicação e da fiscalização desses recursos, de forma que se tenha transparência e segurança jurídica para todos: beneficiários e gestores públicos. Caso contrário, o setor cultural, que se encontra absolutamente afetado pela pandemia, terminará este período grave da história mundial morto e enterrado.

 

Agentes do setor, diretamente ou por suas associações representativas, terão um papel ainda mais relevante do que o que tiveram até agora (e não foi pouco o que fizeram): investir pesado no diálogo institucional, pautar essa discussão em todos os foros possíveis, sem perder de vista os prazos breves da lei e sua regulamentação. Se o processo de distribuição desses recursos não for racionalizado e adequado à realidade do setor cultural, muito particularmente à sua parcela mais vulnerável, antes do fim do ano grande parte destes recursos terá retornado aos cofres da União, sem cumprir sua função socioeconômica.

 

 

Ericka Gavinho é advogada, especialista em Direito Administrativo. Doutoranda e Mestre em Teoria do Estado e em Direito Constitucional pela PUC-Rio.

 


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