Cogestão público-privada das unidades socioeducativas não é uma boa ideia
Quinta-feira, 15 de outubro de 2020

Cogestão público-privada das unidades socioeducativas não é uma boa ideia

Imagem: Marcelo Camargo / Agência Brasil – Edição: Gabriel Pedroza / Justificando

 

 

Coluna ‘Por Elas: Pandemia e Segurança’todas as quintas-feiras

Por Débora Costa, Natália Martino, Ludmila Ribeiro e Isabella Matosinhos

 

Quando uma pessoa maior de 18 anos comete um crime – e é julgada e condenada por isso – ela recebe uma pena que, costumeiramente, é cumprida na prisão. Quando é um adolescente (entre 12 e 17 anos de idade), a ação por ele cometida é chamada de ato infracional. Caso seja comprovada sua responsabilidade, não é aplicada uma pena, mas sim uma medida socioeducativa, prevista no Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA). A mais grave delas é a internação, quando os adolescentes são privados de liberdade por período incerto de tempo, que tem como limite máximo três anos. Assim, a medida pode se estender até que o adolescente complete 21 anos.

 

As unidades socioeducativas não podem (ou não deveriam ser) similares às prisões, uma vez que o seu público é bastante diverso dos adultos. São adolescentes em formação, vivenciando justamente o desenvolvimento de sua identidade. Espera-se que, ao longo da internação, o jovem entenda o que o levou a praticar o desvio e, dessa maneira, construa outras formas de comportamento. Estudos internacionais mostram que a maioria dos jovens responsabilizados por ofensas graves não comete crimes quando adultos. Para que o mesmo aconteça no Brasil, é de suma importância que o trabalho realizado nas unidades socioeducativas contribua para a transformação da trajetória de vida dos adolescentes que ficam ali internados por um período. 

 

O objetivo da coluna de hoje é falar um pouco sobre a administração dessas unidades. Especificamente, a nossa proposta é problematizar a decisão do governo de Minas Gerais de transformar a gestão desses espaços, até hoje majoritariamente de responsabilidade do poder público, em um modelo de cogestão entre poder público e iniciativa privada. Para tanto, tomamos como base a declaração do Subsecretário da Secretaria de Estado de Justiça e Segurança Pública (Sejusp/MG), feita no dia 21 de setembro, quando foi anunciado que 10 unidades socioeducativas de internação do estado serão transformadas em cogestão no início de 2021. Abordamos, então, o que é o modelo de cogestão e como tal forma de administração das unidades pode comprometer ainda mais a efetividade das medidas socioeducativas. 

 

Para tanto, usaremos as experiências no Sistema Prisional como exemplo dos limites da cogestão. Apesar dos inconvenientes de fazer uso desse tipo de comparação – especialmente pelas diferentes finalidades entre o sistema prisional e o sistema socioeducativo – os maiores exemplos de cogestão são encontrados no Sistema Prisional, o que torna inevitável tomá-lo como anteparo em nossa análise. Assim, vale lembrar que a finalidade da aplicação das medidas socioeducativas é essencialmente diferente das medidas penais: o foco não é na punição (como no caso da prisão), mas sim na reinserção do adolescente na sociedade a partir da garantia de direitos. Todavia, como os problemas observados na cogestão das prisões são essencialmente administrativos, é bem possível que se repitam nas unidades socioeducativas e, portanto, é preciso conhecê-los para repensarmos a replicação do modelo.

 

A cogestão do sistema prisional: o que aprendemos com essa experiência?

Cogestão é um modelo no qual cabe ao Estado e ao grupo privado o gerenciamento e a administração conjunta da unidade socioeducativa. Compete ao Estado a indicação do Diretor-Geral da unidade, que é responsável pelo relacionamento com o Judiciário, bem como pela segurança interna e externa da unidade socioeducativa. A empresa privada é encarregada de promover o trabalho, a educação, o transporte, a alimentação, o lazer e, ainda, a assistência social, jurídica, espiritual, além de garantir a saúde física e mental do sujeito internado na unidade socioeducativa. Para tanto, o Estado paga uma quantia ao grupo privado, calculada por adolescente/dia, para a execução desses serviços. 

 

O debate sobre cogestão se insere na discussão mais ampla de privatização dos serviços públicos, que muitas vezes são vistos como “ineficientes” (mesmo que jamais tenham sido avaliados) ou são acusados de serem caros (ainda que não tenhamos análises detalhadas de custo/benefício). No caso das prisões, esse debate desembarcou no nosso país na década de 1990 e, por isso, já contamos com alguns estudos que revelam dados estarrecedores sobre esse modelo.

 

O relatório da Pastoral Carcerária mostra como o discurso de “economia” tem se constituído em importante motor para a expansão da privatização de serviços prisionais (o que seria a cogestão) ou das próprias unidades (em que o Estado só constrói e transfere toda a responsabilidade para o setor privado). O problema é que essa forma de encarar a questão ignora o bem-estar da população que, muitas vezes, deixa de receber serviços como saúde, educação e assistência dentro do sistema prisional. Tais políticas oneram imensamente o “preço” da unidade (ou diminuem o lucro de quem a gerencia), razão pela qual são reduzidas ao mínimo necessário. 

 

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E mais: as prisões que operam no modelo de cogestão escolhem os presos e oferecem menos postos de trabalho do que as públicas, transformando a ociosidade em regra, porque assim não se aumenta os “custos operacionais”. O resultado pode ser desastroso, a exemplo do massacre de 56 custodiados em 2017 no Complexo Penitenciário Anísio Jobim, em Manaus (AM), um caso de cogestão. O evento levou a unidade às manchetes de todo o país e as falhas do modelo, já apontadas pelo relatório da Pastoral Carcerária, se materializaram nas sucessivas denúncias sobre o que teria levado ao massacre.

 

O levantamento realizado pela Gazeta do Povo em 2019 mostra alguns números interessantes sobre a suposta “economia” da cogestão. Naquele momento eram 32 as unidades prisionais geridas pelo poder privado, localizadas em oito estados brasileiros. Essa reportagem indica que o Estado paga mais pelo preso na unidade em cogestão (que custa, em média, R$ 4.000,00 por mês) do que naquelas que ele administra diretamente (cujos presos custam, em média, R$ 2.500,00 por mês). Com o detalhe de que nas unidades cogeridas há mais ociosidade e menos serviços. Ou seja, paga-se mais por um serviço pior, ancorando-se em um suposto discurso de eficiência.

 

O relatório do CNJ sobre a situação das unidades prisionais cogeridas pela iniciativa privada no Amazonas fornece um diagnóstico bastante detalhado dos problemas desse tipo de “parceria”. A infraestrutura é precária, falta transparência na forma como os recursos recebidos são aplicados no cotidiano da unidade, muitos presos morrem por questões de saúde porque, em alguns casos, nem água esses espaços têm. Não à toa, muitas das primeiras unidades que chegaram a ser privatizadas no Brasil já foram fechadas ou re-estatizadas, a exemplo do primeiro estabelecimento prisional privatizado, em Guarapuava, no Paraná.

 

Ora, mas por que o Estado insiste em uma experiência mal sucedida? Ou, ainda, porque pagaria mais por um serviço pior? Poderíamos dizer que há a crença de que os serviços privados são melhores do que os públicos, que somos muito ruins em avaliar o custo benefício das políticas públicas ou ainda que o Estado deseja se “livrar” dos presos. Mas a verdade é que os interesses econômicos preponderam em relação ao bem estar de uma população muitas vezes vista como “bandida”. Exatamente por isso, países como os Estados Unidos da América têm rescindido os contratos com a iniciativa privada para a gestão das prisões. O argumento é só um: elas são mais caras e mais ineficientes que as públicas.

 

Fica assim a indagação de por que o Brasil em geral e o estado de Minas Gerais em especial querem trazer um modelo já testado e refutado em outros países, e já mal sucedido no Brasil no sistema prisional, para o sistema socioeducativo, que demanda maiores cuidados, posto que envolve a custódia de  jovens em processo de desenvolvimento.

 

Por que sugerir a cogestão de unidades socioeducativas?

A decisão do Subsecretário de Minas Gerais sobre a cogestão de unidades socioeducativas aparece em um momento em que as políticas voltadas para a juventude, uma vez mais, estão na berlinda. Muito se especula sobre  a ausência de punições severas dentro do Estatuto da Criança e do Adolescente ser o motor das elevadas taxas de violência. Aliado a isso, em tempos de eleição, é comum que candidatos distorçam os estudos e se aproveitem do medo da população de ser vítima de um crime na próxima esquina para sugerir a redução da maioridade penal ou a transformação das unidades socioeducativas em prisão. Trata-se, contudo, de uma conduta que poderia ser considerada estelionato eleitoral, posto que a maioria dos estudos destaca como os jovens são as maiores vítimas, e não algozes, da violência urbana (sobretudo, os negros residentes em áreas de periferia). 

 

Logo, o debate sobre a cogestão do sistema socioeducativo em Minas Gerais está intimamente relacionado à forma como as políticas de segurança pública são tradicionalmente tematizadas em nosso país: desconectadas de resultados de pesquisas sérias sobre o assunto, mas  pautadas em  interesses populistas do governo e em crenças pessoais de seus representantes. A comunicação do Subsecretário não fugiu à regra, posto que prescinde de um estudo prévio de como a mudança da administração direta para a cogestão trará melhorias para a execução do serviço. Ignorou também todos os resultados nefastos já verificados no âmbito do sistema prisional em termos de custos e benefícios. Pior, em Minas Gerais, foi acionada a justificativa de “economia de custos”, sob o argumento de que a transferência da administração para a iniciativa privada seria mais “barata” do que a contratação de novos agentes ou funcionários pelo governo.

 

Aparentemente, o Subsecretário de Justiça de Minas não levou em consideração, em sua decisão, os relatórios do próprio Conselho Nacional de Justiça ou o estudo da Pastoral Carcerária, os quais indicam de forma inquestionável como a cogestão aumenta os custos e a indignidade daqueles sob custódia do Estado, além de transformá-los em pessoas mais ociosas. Sabemos que a privação da liberdade não é uma resposta para o fenômeno da criminalidade. Também sabemos que há um caminho longo até uma possível superação  do superencarceramento como solução estatal para a delinquência. Então, precisamos (re)pensar qualitativamente estes sistemas, o que inclui pelo menos garantir uma vida digna a quem nele está internado, o que pressupõe a responsabilidade estatal direta pela provisão desse serviço.

 

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Por que repensar a proposta de cogestão?

Além dos dados já apresentados neste texto, listamos aqui quatro razões simples pelas quais a cogestão das unidades socioeducativas pode não ser uma boa ideia.

 

1- Vidas não são mercadorias: uma das críticas mais comuns à entrada da iniciativa privada na gestão de estabelecimentos desse tipo é que isso transforma a privação de liberdade de alguns em lucro para outros. As empresas envolvidas com esse “negócio” tendem a investir para que mais e mais adolescentes sejam internados e fiquem mais tempo por lá, visto que o valor que recebem pela gestão da unidade está diretamente ligado à quantidade de pessoas custodiadas e ao tempo que essas permanecem lá. Ou seja, entre outras coisas, essas empresas privadas transformam-se em grupos de pressão política e jurídica para que investimentos que poderiam ser direcionadas para políticas sociais, de garantia de direito e de prevenção de delitos sejam revertidos para repressão. Um episódio dramático, que aconteceu nos Estados Unidos em 2008, exemplifica o problema: o escândalo “Kids for Cash”. Na ocasião, ficou provado que alguns juízes estavam recebendo propina de empresas privadas que administravam unidades de internação para envio de adolescentes em conflito com a lei a esses estabelecimentos porque assim a empresa ganharia mais dinheiro. Será que queremos seguir o mesmo caminho?

 

2- Distorção dos fins das unidades socioeducativas: a socioeducação se pauta na ideia de que o adolescente é um sujeito em formação e, assim, a internação não visa a sua punição, mas a sua socialização. Dessa maneira, ele será inserido em uma série de atividades (de saúde, educação e assistência), para que entenda o caráter ilícito da sua ação e fortaleça os mecanismos que o tornam menos suscetível às tentações do mundo do crime. Especificamente em relação à cogestão de unidades socioeducativas, os defensores da ideia dizem que só as atividades-meio (como prestação de serviços médicos ou jurídicos) são terceirizáveis, não as atividades-fins (aplicação da medida socioeducativa), que continuariam sendo administradas por órgãos dos poderes Executivo e Judiciário – já que atividades como educação são parte da medida, mas não seriam tercerizáveis. O problema é que, em uma unidade de internação, isso não se separa tão facilmente. Por exemplo, o juiz, ao decidir se a medida de privação de liberdade pode ou não ser finalizada, vai levar em conta os relatórios dos profissionais de atendimento das unidades – que, no caso da cogestão, seriam funcionários da empresa privada, que podem receber bônus por manter os adolescentes mais tempo na internação. Ainda, pedidos judiciais relacionados às medidas são feitos por advogados – e, na cogestão, esses advogados são pagos pelo grupo privado, que não tem interesse na liberdade do adolesente. Ou seja, esses funcionários listados como agentes da atividade-meio interferem diretamente na atividade-fim, que é a aplicação da medida.

 

3 – Dificuldade de fiscalização: um dos argumentos apontados pelos defensores da cogestão como grande trunfo é a confecção de contratos detalhados que obrigam as empresas privadas a prestarem uma série de serviços aos adolescentes internados, como oportunidades de trabalho ou atendimentos odontológicos. O problema é que não basta que uma lei ou um contrato exista para que os direitos ou deveres neles previstos se efetivem. A fiscalização de unidades socioeducativas é difícil, dado seu fechamento em relação ao resto da sociedade, e em empresas privadas isso se torna ainda mais complicado. Se fosse tão fácil fiscalizar e cobrar da empresa privada, talvez as prisões em cogestão do Amazonas não tivessem tantos problemas, que colocam em xeque a sua credibilidade como modelo.

 

4 – Servidores contratados: baixa qualificação e salários: os trabalhadores desses espaços são fundamentais para a garantia de direitos dos adolescentes internados e para possibilitar que eles consigam sair dali com mais chances de não mais se envolverem em atos infracionais. Assim, é essencial que esses trabalhadores sejam bem treinados, bem pagos e tenham suficiente independência das direções para denunciar casos de abusos. Em todos esses três aspectos, as unidades de cogestão tendem a ser piores do que as públicas. Também, como forma de comparação e guardando as diferenças já citadas, usaremos estudos que focaram em unidades prisionais da região nordeste, que na década de 1990 experimentaram a entrada da iniciativa privada. Segundo um desses trabalhos, por exemplo, uma das características desse modelo é a desvalorização salarial da função, com pagamentos que chegavam a ser três vezes menores nas penitenciárias gerenciadas pela iniciativa privada. Além de baixos salários, foram observados que tais funcionários tinham treinamentos mais precários e o índice de rotatividade mais alto, o que aumenta, por exemplo, a chance de violência dentro da unidade.  

 

5 – Servidores contratados: maior chance de violência: Se na gestão por parte do Estado o objetivo da unidade é educar os jovens que cometeram atos infracionais, com compromisso com os direitos humanos, na iniciativa privada o objetivo é essencialmente o lucro. Em termos de violação dos direitos dos internados, essa combinação é problemática em dois sentidos. Primeiro, nos casos em que um contratado da inciativa privada percebe uma situação de violação que precisa ser denunciada, ele tem menor segurança para efetivar tal denúncia ou mesmo para externalizar o seu posicionamento contrário aos abusos da instituição. Afinal, sem a estabilidade do cargo público, a denúncia pode colocar em risco o seu emprego. Se a mesma situação acontece com um servidor público, ele pode mais facilmente  efetivar a denúncia, uma vez que não corre o risco de ser demitido. O segundo ponto problemático acontece quando o próprio funcionário da iniciativa privada é denunciado por violação a direitos dos adolescentes internados. Nessa situação, tendo em vista a falta de estabilidade no cargo e o interesse maior da empresa privada pelo lucro (e não pela promoção de direitos), é possível que o funcionário seja simplesmente demitido, e não responsabilizado administrativamente ou mesmo penalmente, se for o caso, pelos atos que cometeu. Assim, a possibilidade de responsabilização desse funcionário é menor, se comparada com a do servidor público, o que aumenta a chance de que problemas de tortura e desrespeito aos direitos humanos aconteçam novamente.

 

Em resumo, não temos estudos que indiquem qualquer ganho público – seja em economia financeira seja em melhoria de serviços – com a entrada da iniciativa privada em unidades de privação de liberdade. Mesmo nos Estados Unidos da América – que tende a ser tomado como “referência” das políticas de segurança pública, esse tipo de parceria tem sido rechaçado. No Brasil já temos, e isso temos muitos, exemplos de pesquisas que evidenciam que os resultados são ruins – exceto para quem ganha dinheiro transformando vidas em negócios. Ao invés de ser a vanguarda do atraso, Minas Gerais ganharia mais se estivesse discutindo a soltura dos adolescentes internados, a partir do fortalecimento das medidas em meio aberto (de responsabilidade das prefeituras) ou dos serviços que compõem as medidas de proteção e que se estruturam pela lógica de garantia de direitos aos adolescentes. Mas, infelizmente, a constante “caça aos votos” não permite tamanha racionalidade.

 

 

Débora Costa, Natália Martino, Ludmila Ribeiro e Isabella Matosinhos são pesquisadoras do CRISP na Universidade Federal de Minas Gerais e escrevem para o Justificando na coluna Pandemia e Segurança.


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