O projeto de lei orgânica das polícias
Segunda-feira, 29 de março de 2021

O projeto de lei orgânica das polícias

Imagem: PM/DF – Edição: Gabriel Pedroza / Justificando

 

 

Coluna Por Elas, às quintas no Justificando

Por Ariane Gontijo Lopes e Amanda Mátar de Figueiredo

 

Nos primeiros meses de 2021 ressurgiu na agenda pública nacional, ainda que com menor expressão dada a centralidade da crise sanitária ocasionada pela pandemia do COVID-19 e os problemas graves que o país enfrenta no âmbito de suas instituições democráticas, o debate polêmico em torno da atualização da lei orgânica das polícias militares brasileiras.

 

Adormecido desde o início dos anos 2000, data em que foi apresentado projeto de lei n. 4363/2001 com este objeto, esta pauta tramitou timidamente e não conseguiu ser alavancada nos governos que se sucederam à propositura do projeto, ainda que houvesse alguma movimentação de setores políticos conservadores e diretamente vinculados às corporações policiais. Este cenário parece ter mudado ao final de 2019, com a criação de comissão especial na Câmara dos Deputados para apreciação da matéria. Após um requerimento de urgência apresentado ao final de 2020 na mesma Casa, foi designado relator em 15/03/2021 para efetivar o início dos trabalhos legislativos sobre o assunto.

 

Além da retomada do fôlego dos trâmites legislativos, no entanto, recentemente, o que chamou a atenção da mídia e de setores especializados foi uma proposta de substitutivo ao texto atualmente em avaliação, que já é fruto de substitutivos ao documento original, que estaria sendo discutido e negociado entre os setores policiais interessados, com apoio do governo federal e que, em que pese não ter sido oficialmente apresentado à comissão competente para apreciação legislativa, teve seu conteúdo (ou partes dele) abertamente comentado, e acendeu o sinal de alerta e de extrema preocupação entre especialistas e representantes do próprio setor.

 

Para compreender os contornos dessa polêmica, mais especificamente a sensibilidade dos pontos mais criticados deste possível substitutivo, é necessário dar um passo atrás e situar não só o momento, mas as forças políticas e a conjuntura atual que amparam o ressurgimento público desta pauta, além de suas próprias origens e implicações. E será sobre esse assunto que a coluna do Justificando desta semana vai tratar.

 

Não podemos falar desse projeto de lei e de seu possível substitutivo sem antes contextualizar um pouco das conformações sociais e históricas das polícias, sobretudo, a militar, e de seu projeto de fortalecimento institucional e corporativo – ou mesmo de independência. Compreender pontualmente suas raízes históricas neste debate é fundamental, porque falar sobre polícias no Brasil é quase falar sobre a organização do Estado brasileiro em 200 anos. Observamos, por exemplo, diariamente, o Governo Federal apoiando-se no recrudescimento de visões tradicionais repressivas como respostas institucionais para os problemas sociais e de violência em geral e, consequentemente, ampliando espaço, inclusive político, para o fortalecimento único e exclusivo corporativo das forças policiais. Sabemos e reconhecemos a importância das polícias na segurança pública, mas ainda estamos num caminho longo e de complexas disputas nesse setor, o que significa que, aliar ordem pública às políticas de cidadania nos parece ser o desafio mais sensato.

 

Breve história das polícias: um antigo debate

A história da polícia (militar) no país inicia-se no período imperial, a partir da criação da Intendência Geral da Polícia (1808) e da Guarda Real de Polícia (1809), com a mudança da família real portuguesa para as terras brasileiras. A referência da Intendência foi o modelo de Lisboa, uma “transposição literal” de uma experiência de policiamento. A Intendência no Brasil representava a autoridade do monarca absoluto, englobava poderes legislativos, executivos (de polícia) e judiciais. A ideia de polícia, naquele momento, comportava uma visão muito mais ampla do que a gestão da ordem pública nos termos constitucionais atuais, envolvendo competências que seriam atribuídas mais tarde a outros órgãos do Estado, como planejamento e regulação urbana, por exemplo. Ou seja, ainda que tenha sido esvaziada de funções, mais tarde desempenhadas por uma intrincada burocracia pública, a história das polícias, sobretudo, a militar, no desempenho do trabalho ostensivo, se confunde com a história da estruturação político-institucional do Estado brasileiro, e isso continua se repetindo ao longo da história no país.

 

Para entender como as forças policiais brasileiras vão se conformando no tempo, é bastante útil entender o que passaria a se tornar o seu objeto de trabalho – ou como elas exerceriam sua função de manutenção da ordem pública, ou ainda como se daria o exercício do seu monopólio do uso da força, ou, por fim, a quem esteve tradicionalmente direcionada sua atividade repressiva. As polícias sempre exerceram funções de controle social sobre  uma parcela significativa da sociedade, entendida pelo Estado, como “problemática”: marginalizados, desocupados (que, em passado não muito remoto, foram inclusive criminalizados, sendo a vadiagem considerada contravenção penal no início do século XX), empobrecidos.

 

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O exemplo dos capoeiras no início do século XIX talvez seja bastante didático para delimitar os contornos de como vem sendo historicamente construída a relação das polícias com  essas populações “marginalizadas” no Brasil e, de modo oposto, com as camadas sociais das elites políticas e que exercem poder político e, por conseguinte, sustentam as polícias institucionalmente. De um lado, antes mesmo da promulgação do Código Penal da República em 1890, que criminalizou a capoeira no Brasil, milhares de pessoas foram presas pelas polícias por essa prática, sob alegações diversas. Por outro lado, antes desse momento, ainda em 1831, o comércio transatlântico de escravos tornou-se ilegal no Brasil e, ainda assim, milhares de africanos foram trazidos depois disso, com o conhecimento e anuência das autoridades. Ou seja, fica evidente a atuação das polícias quanto aos grupos “marginais”, seja em contexto estiver.

 

Para citar outros períodos mais recentes e violentos, nessa relação polícia e população, mesmo com maior profissionalização e treinamento das polícias, temos o período da ditadura civil-militar, por exemplo, que intensificou a hierarquização e a militarização na base da missão das forças policiais, sobretudo, a seletividade dos grupos “alvo e/ou marginal”. Fato é que, mesmo com a redemocratização em 1988, resta ainda muito da prática policial que carrega em si esse legado histórico que consagrou o modus operandi de funcionamento da polícia no país, que se hierarquiza cada vez mais e que focaliza na militarização como solução a todos os problemas de segurança. 

 

É preciso reconhecer, no entanto, que a pauta da segurança pública, sobretudo, nos últimos 20 anos recentes, mais do que uma questão de polícias, passou a se abrir mais, ainda que de forma incipiente e refratária às ideias de cidadania e, e se o que queremos é ajudar a compreender a polêmica que parece se consolidar no possível substitutivo a ser apresentado ao projeto de lei n. 4363/2001, é sempre importante refletir sobre as polícias olhando, mesmo que minimamente, a sua história de estruturação no país.

 

Preâmbulo do que se trata o Projeto de Lei orgânica das polícias

O debate sobre a estrutura político-administrativa e a necessidade de atualização das normas que dão as diretrizes gerais complementares à Constituição Federal para atuação e organização das polícias no Brasil (o que, em termos gerais, se denomina lei orgânica), não é um assunto novo, principalmente considerando que a legislação atualmente em vigor nesse data de antes de 1988. 

 

No que diz respeito ao que genericamente se refere como “reforma das polícias”, são muitas as questões polêmicas: vão desde temas mais gerais, como a discussão da arquitetura constitucional que mantém o modelo bipartido em polícia civil e polícia militar; ou o debate público e conflitivo sobre a desmilitarização das polícias; até questões bem específicas e, por vezes, conflitivas, com manifestação simpática de parte considerável da esfera legislativa da Bancada da Bala e com manifestação de apoio do executivo federal, de ampliação do excludente de ilicitude da legítima defesa nos casos de letalidade policial.

 

Sobre especificamente a polêmica recentemente revivida em torno do projeto de lei n. 4363/2001, sabe-se da urgência e da necessidade em se aperfeiçoar e reformar a política de segurança pública no país. Essa é uma demanda grande da sociedade e das próprias organizações policiais, do sistema de justiça, dos especialistas e pesquisadores. No entanto, o que parece ganhar espaço com o conteúdo divulgado sobre o possível substitutivo ao projeto de lei n. 4363/2001 é um avanço mais corporativo do que técnico, do conteúdo das políticas de segurança pública e das formas de operacionalizá-las entre as instituições envolvidas, e uma busca maior pela independência institucional das forças policiais militares quanto aos governadores eleitos (as polícias civis não são objeto da proposta de lei orgânica do referido projeto de lei).

 

Até o momento, o inteiro teor do projeto de lei 4363/2001 disponível para consulta nos repositórios públicos da Câmara dos Deputados não traz contribuições inovadoras efetivas, tanto no que diz respeito às políticas de segurança pública, porque se limita a replicar as funções genéricas atribuídas às polícias militares e bombeiros militares, quanto à necessária interface entre estas as polícias e as demais instituições previstas no arranjo de “uma nova governança” da segurança pública – leia-se: o Sistema Único de Segurança Pública (SUSP), que busca organizar esse arranjo. O SUSP sequer existia no momento de propositura do projeto de lei n. 4363/2001 que, neste sentido, já tramita desatualizado.

 

O problema se intensifica é com o conteúdo até então divulgado em relação ao possível substitutivo a  ser apresentado nas instâncias competentes para atualizar a redação do projeto de lei n. 4363/2001. Nele, uma série de propostas que teriam encontrado apoio político nas atuais legislaturas e nas organizações policiais militares não só não inovariam para a gestão das polícias e das políticas públicas por elas implementadas, como criariam entraves para elas. Ainda, intensificariam a complexidade da já desgastado relação entre as polícias.

 

Os elementos e aspectos polêmicos do Projeto de lei

Entre as medidas antecipadas e debatidas pelos especialistas como problemáticas, estão algumas que esbarram, por exemplo, nos limites do pacto federativo, como a criação de um conselho nacional de comandantes, com diálogo direto e intenso com o governo federal e, a (in)capacidade de governabilidade do Poder Executivo estadual sobre as instituições policiais, onde a escolha dos comandantes gerais das polícias militares estaduais se daria a partir de uma lista tríplice originada das próprias corporações; além da exigência de justificativa fundamentada do governador para troca de comando em período inferior ao mandato de 02 anos. Hoje, os governadores podem destituir os comandantes sem justificativas. A legislação brasileira prevê que o controle da PM e do Corpo de Bombeiro seja feito exclusivamente pelos governadores estaduais e do Distrito Federal. O possível substitutivo não tira dos governadores o comando das instituições, mas impõe limites complexos quanto à nomeação e a destituição dos chefes das polícias.

 

Especificamente neste momento, em que os ânimos políticos têm colocado em oposição cada vez mais frontal os entes federais e estaduais em torno de uma série de pautas gerais e pontuais, é problemático do ponto de vista da manutenção do pacto federativo abrir brechas para que as polícias estaduais se coloquem como ativos políticos nessa disputa.

 

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Além disso, nas propostas antecipadas ao debate público, o possível substitutivo cria e acrescenta patentes de general à carreira de oficiais das polícias militares estaduais, o que tem sido avaliado como uma aproximação exagerada e descabida com o modelo estrutural das Forças Armadas – e aqui cabe uma ponderação cuidadosa. Em que pesem as polícias militares se apoiarem nas premissas de hierarquia e disciplina que demarcam o militarismo que também pautam a organização das Forças Armadas, seu objetivo constitucional é zelar pela ordem pública e bem estar dos cidadãos, o que tem sido traduzido nos mais modernos estudos e avaliações sobre experiências em modelos de policiamento de sucesso no mundo a partir de uma visão preventiva, protetiva e de proximidade com as comunidades.

 

Essa visão se opõe ao modelo de proteção de fronteiras e da soberania nacional contra ameaças externas que pauta a atuação das Forças Armadas. Nesse sentido, aproximar as estruturas hierárquicas destas instituições serve tão somente para aprofundar as dissonâncias entre o que se espera das polícias e como elas se portam, notadamente no que diz respeito à superação de um modelo de atuação prioritariamente repressivo.

 

Outro ponto polêmico que parece vir com a proposta de substitutivo divulgada é o que trata das regras de promoção. O texto prevê que militares indiciados em inquéritos policiais ou que sejam réus em processos judiciais ou administrativos não sejam impedidos de serem promovidos. Em tese, isso possibilita que policiais militares investigados ou processados por desvios de conduta ou excessos em sua atuação, por exemplo, mudem de patente mesmo assim.

 

Em um contexto onde o controle externo sobre a atividade policial ainda é tão escasso como no Brasil, onde as polícias ainda apresentam altíssimas taxas de mortes decorrentes de suas atuações, em contextos muito pouco esclarecidos, e gozam de muito pouca confiança por parte da sociedade em função de uma visão disseminada de violência e corrupção, propostas como essa aprofundam a sensação de que não existe controle e que falta transparência na condução dos desvios em tese praticados por policiais investigados. Sendo a polícia o braço armado do Estado, sobre ela deveriam pesar mais mecanismos de controle, não menos.

 

Sem inovações, uma proposta corporativista e de aparente fragilização da accountability

 Finalizando, compreendemos porque a notícia do conteúdo deste possível substitutivo ao projeto de lei n. 4363/2001, já dado como certo pela imprensa e especialistas no assunto, causou e causa tanta preocupação.

 

Além de não inovar em termos dos conteúdos das políticas de segurança pública que caberiam às polícias militares e, ao não atualizar a discussão sobre seu papel no arranjo da segurança pública após o desenho do SUSP, essas propostas parecem concorrer para um caminho inverso: dificultar a gestão da segurança pública estadual. Ao engessar a autoridade de governadores sobre a livre nomeação e exoneração de comandantes gerais, criam mais um ponto de negociação política sensível na segurança pública estadual, além de estimular uma mobilização política interna nas polícias em torno da lista tríplice que pode gerar polarizações até então não percebidas.

 

Tudo isso em um ambiente onde, mais independentes dos governos estaduais, as polícias estariam mais alinhadas pelo conselho de comandantes ao governo federal, com quadros mais hierarquicamente compatíveis ao das Forças Armadas. Finalizando, as regras de promoção gerando entraves a uma gestão que promova incrementos na transparência e no controle das atividades policiais.

 

Todas essas peças fazem deste possível substitutivo uma engrenagem que leva aos interesses diretos corporativos dos policiais e a uma aparente busca por uma independência das polícias militares, e ainda inova pouco ou quase nada na reforma e gestão de uma polícia por evidências, ou de proximidade com a comunidade – ou seja, gera uma exposição cada vez maior de que a segurança pública volta-se para seu insulamento burocrático, diminui a capacidade de governança pública e escancara o frágil controle externo das atividades policiais.

 

 

Ariane Gontijo Lopes é doutoranda em Sociologia do PPGS/UFMG, na linha de pesquisa Sociologia do Crime, do Desvio e do Conflito. Pesquisadora do Centro de Estudos em Criminalidade e Segurança Pública (CRISP/UFMG).

Amanda Mátar de Figueiredo é doutoranda em Sociologia do PPGS/UFMG, na linha de pesquisa Sociologia do Crime, do Desvio e do Conflito.

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